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近年來，屋頂分布式光伏項目的爭議焦點逐漸由建設(shè)期轉(zhuǎn)向運營期，與“屋頂變動”相關(guān)的糾紛層出不窮，而其中又以房屋征收拆遷所導致的爭議最為復雜，對光伏項目投資人的影響也最為重大。然而，對于房屋征收拆遷時光伏項目投資人如何獲得補償，目前尚無統(tǒng)一規(guī)定，實踐層面也存在諸多不確定性，導致光伏投資人面對屋頂拆遷時，難以直接參與談判，無法直接開戶獲得補償，或者補償款根本不足以覆蓋前期的開發(fā)建設(shè)成本，遭受重大經(jīng)濟損失。鑒于此，本文將結(jié)合相關(guān)實踐經(jīng)驗重點就前述問題進行分析，以明確主要法律風險及應(yīng)對措施。

1、屋頂光伏投資人在房屋拆遷時是否屬于“被征收人”

屋頂分布式光伏不同于戶用光伏，前者主要由光伏投資人租賃房屋業(yè)主的屋頂進行光伏項目開發(fā)，項目并網(wǎng)后采用全額上網(wǎng)或自發(fā)自用、余電上網(wǎng)的方式進行消納；后者則主要是房屋業(yè)主利用自己的屋頂建設(shè)小型光伏項目自發(fā)自用。因此，對于屋頂分布式光伏項目而言，光伏投資人和屋頂業(yè)主大多數(shù)情況下會被認定為租賃關(guān)系，即光伏投資人系屋頂?shù)某凶馊?。也正是因為光伏投資人的承租人身份，直接導致其在房屋征收拆遷時處于弱勢地位。

對此，《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱“《征收與補償條例》”）第二條規(guī)定：“為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個人的房屋，應(yīng)當對被征收房屋所有權(quán)人（以下稱被征收人）給予公平補償。”其中，該條對于《城市房屋拆遷管理條例》第十三條的規(guī)定進行了變動，刪除了“拆遷人應(yīng)當與被拆遷人、房屋承租人訂立拆遷補償安置協(xié)議”的要求，導致房屋承租人無法直接參與征收補償?shù)南嚓P(guān)流程。

因此，作為承租人的光伏投資人，難以被界定為“被征收人”，故在房屋征收拆遷過程中，光伏投資人往往無法直接單獨與政府部門進行談判，也無法獨立簽署協(xié)議并獲得補償款，導致光伏投資人在征收拆遷過程中，其談判地位較為弱勢，難以掌控談判話語權(quán)，常常受制于屋頂業(yè)主。

2、屋頂光伏投資人在屋頂拆遷時如何獲得補償

依據(jù)《征收與補償條例》第十七條第一款第二、三項之規(guī)定，作出房屋征收決定的市、縣級人民政府對被征收人給予的補償包括“因征收房屋造成的搬遷、臨時安置的補償”和“因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補償”。而原則上，上述搬遷費用、停產(chǎn)停業(yè)損失均針對被征收人，而非承租人。因此，光伏投資人作為承租人，其在房屋征收拆遷過程中能否獲得補償，以及具體的補償額度，各地實踐中仍存在不同的規(guī)定和做法。

通常情況下，政府在進行房屋征收時，僅與被征收人產(chǎn)生征收法律關(guān)系，而承租人與征收補償行為不具有直接的利害關(guān)系，故相關(guān)補償均由征收部門依法向被征收人進行支付。因此，在實際締約和支付補償款時，可以只由房屋所有權(quán)人（即屋頂業(yè)主）參與，而無需光伏投資人參與。對于光伏投資人的停產(chǎn)停業(yè)損失，系基于屋頂業(yè)主無法繼續(xù)履行租賃合同而產(chǎn)生，故可以通過民事關(guān)系解決，由屋頂業(yè)主在實際取得征收補償款項的情況下，根據(jù)合同約定向光伏投資人給予相應(yīng)補償。

對此，各地均存在相關(guān)規(guī)定，如《河南省實施<國有土地上房屋征收與補償條例>若干規(guī)定》第十六條規(guī)定：“生產(chǎn)經(jīng)營者承租房屋的，依照與被征收人的約定分配停產(chǎn)停業(yè)損失補償費；沒有約定的，由被征收人參照本規(guī)定相關(guān)內(nèi)容對生產(chǎn)經(jīng)營者給予適當補償。”同時，《北京市國有土地上房屋征收停產(chǎn)停業(yè)損失補償暫行辦法》第九條也存在類似規(guī)定。

3、屋頂光伏投資人是否可以單獨開戶并直接從政府處獲得補償款

雖然大部分地區(qū)仍按照《征收與補償條例》中的條款，直接規(guī)定補償主體為房屋所有權(quán)人，但據(jù)我們了解，亦存在江蘇、河北、新疆等部分地區(qū)規(guī)定，明確允許承租人單獨獲得補償。例如，《河北省國有土地上房屋征收與補償實施辦法》第十五條規(guī)定：“生產(chǎn)經(jīng)營者依法承租房屋進行生產(chǎn)經(jīng)營且租賃合同未到期所承租房屋被征收的，其停產(chǎn)停業(yè)損失補償費應(yīng)當依照生產(chǎn)經(jīng)營者與被征收人的約定分配；無約定的，房屋征收部門可將生產(chǎn)經(jīng)營者的停產(chǎn)停業(yè)損失直接補償給生產(chǎn)經(jīng)營者。”再如，《新疆維吾爾自治區(qū)實施<國有土地上房屋征收與補償條例>辦法》第三十六條規(guī)定：“被征收房屋的生產(chǎn)經(jīng)營者不是被征收人的，停產(chǎn)停業(yè)損失補償應(yīng)當支付給生產(chǎn)經(jīng)營者，需要提供停產(chǎn)停業(yè)損失證明材料的由生產(chǎn)經(jīng)營者承擔。被征收人與生產(chǎn)經(jīng)營者對停產(chǎn)停業(yè)損失補償分配另有約定的，從其約定。”

除了前述明確規(guī)定可以直接將補償款項支付給承租人的地區(qū)外，還有部分省份，雖然沒有明確規(guī)定承租人有權(quán)獨立簽約并獲得補償，但是對其獲得補償?shù)臋?quán)益進行了肯定，沒有否認承租人取得停產(chǎn)停業(yè)損失的能力，此類地區(qū)如湖北、陜西、重慶、浙江等。

4、屋頂光伏投資人的補償標準和范圍如何確定

目前，對于屋頂光伏項目而言，并不存在全國統(tǒng)一的、明確的征收拆遷補償標準。在實踐中，屋頂光伏項目的補償標準可能需要“一事一議”，獲得補償?shù)慕痤~也在一定程度上取決于光伏投資人的談判能力，以及政府部門和屋頂業(yè)主的配合、支持力度，故實際的補償金額往往相差巨大。

根據(jù)筆者了解的情況，就屋頂光伏項目的補償標準而言，低的可能僅為1-2元/瓦，較高的可達8-9元/瓦。例如，浙江省諸暨市某公司的5MWp分布式光伏項目，在2018年的房屋征收補償安置中獲得補償款5,845,904元（約1.17元/瓦）。再如，山東沂水縣出臺《關(guān)于城區(qū)房屋征收及棚改中相關(guān)政策的補充規(guī)定》（沂棚改字〔2019〕1號），其中明確光伏項目補償按照“當年度安裝單價×[（25－已使用年限）/25]”計算，按照不同的安裝年份，補償單價以4.5元/瓦至9.2元/瓦不等，越早并網(wǎng)的光伏項目，補償單價越高。

對于補償款的構(gòu)成，由于光伏投資人系承租人身份，故光伏項目資產(chǎn)往往不會被納入征收拆遷范圍，而是被認定為“由于房屋被征收，從而導致光伏項目需要搬遷”，故即便政府同意進行補償，光伏投資人也難以直接按照電站評估價值進行全額補償，一般僅向其補償搬遷費，金額通常為評估價格的10%-15%左右，無法覆蓋光伏投資人的投資成本及發(fā)電量損失，搬遷重建的難度也比較大。而且，即便拆除重建，屋頂光伏項目也存在無法獲得原補貼電價的風險。因此，除了搬遷費之外，光伏投資人還可以嘗試爭取停產(chǎn)停業(yè)損失。比如，以浙江為例，屋頂光伏項目業(yè)主可以直接或通過屋頂業(yè)主向房屋征收部門提供被征收前三年的效益（如電費結(jié)算單、發(fā)電量統(tǒng)計表等）、納稅憑證、停產(chǎn)停業(yè)期限等相關(guān)證明材料，以便委托評估機構(gòu)對停產(chǎn)停業(yè)損失進行評估，并按照評估結(jié)果支付補償費。而停產(chǎn)停業(yè)損失最終能否獲得政府部門認可，并將其納入評估范圍，仍取決于當?shù)匾?guī)定（如前文所列的規(guī)定），尚具有一定的不確定性。

5、屋頂光伏投資人獲得補償時需要滿足什么前提

首先，不論當?shù)厥欠翊嬖诔凶馊四軌颡毩⑹軆數(shù)囊?guī)定，若沒有合法有效的租賃關(guān)系，光伏投資人仍無法取得補償。因此，租賃關(guān)系是獲得補償?shù)谋匾獥l件，光伏投資人若無租賃合同或合同存在瑕疵或爭議的，則必須先行通過民事訴訟的方式確認租賃關(guān)系，拿到生效判決后才能取得補償。

其次，在確認存在合法有效租賃關(guān)系的情況下，光伏投資人可以檢索項目所在地的相關(guān)規(guī)定，若存在承租人有權(quán)單獨獲得補償?shù)阮愃埔?guī)定的，則光伏投資人可據(jù)此主張單獨開戶并取得補償款。若不存在此類規(guī)定的，則光伏投資人只能與政府部門進行充分溝通，以取得政府部門的支持。若無法取得政府部門認可的，則光伏投資人只能獲取屋頂業(yè)主同意后與其一同參與征收流程。

最后，若項目當?shù)卮嬖诿鞔_的屋頂分布式光伏補償標準的，則光伏投資人可以主張適用。若不存在屋頂分布式光伏補償標準，但存在戶用光伏補償標準的，光伏投資人可以嘗試主張參照適用。若均不存在相關(guān)規(guī)定的，則可以在搬遷費的基礎(chǔ)上，另行在征收評估之前，及時溝通并提供完善的停產(chǎn)停業(yè)損失證明材料，以便同時進行評估，爭取獲得停產(chǎn)停業(yè)損失的相關(guān)補償。

6、屋頂光伏投資人未獲得補償時應(yīng)如何提起訴訟

若最終無法取得相關(guān)補償?shù)?，光伏投資人則需要分析是否存在明確的租賃合同關(guān)系。若存在租賃合同關(guān)系的，可以考慮先行提出行政訴訟，若行政訴訟無法獲得支持的，則可以再向屋頂業(yè)主提出民事訴訟。若不存在租賃合同關(guān)系的，則光伏投資人可以考慮直接向屋頂業(yè)主提出民事訴訟。

對于行政訴訟而言，司法實踐中，諸多法院會以承租人與行政行為不具有利害關(guān)系或者不屬于適格主體為由，直接駁回起訴，不對其進行保護，例如湖南省湘西土家族苗族自治州中級人民法院（2021）湘31行終28號案、江蘇省鎮(zhèn)江市中級人民法院（2019）蘇11行終130號案等。但是，在最高人民法院的相關(guān)案例中，已經(jīng)有限度地賦予了經(jīng)營性承租人相關(guān)行政訴權(quán)，例如最高人民法院在（2019）最高法行申13115號案中認為：“在房屋征收補償案件中，通常而言，補償?shù)膶ο笫潜徽魇杖耍捶课莸乃袡?quán)人，承租人與征收補償行為不具有利害關(guān)系，因而不能成為行政訴訟的適格原告。但如果承租人在租賃的房屋上有難以分割的添附，且以其所承租房屋依法進行經(jīng)營活動，那么在該房屋被征收時，對于承租人提出的室內(nèi)裝修、機器設(shè)備搬遷、停產(chǎn)停業(yè)等損失，依法應(yīng)予考慮，此時承租人與征收補償行為之間應(yīng)視為具有利害關(guān)系，可以作為原告提起訴訟。”此外，部分地方高院也對此作出了具體規(guī)定，例如《江蘇省高級人民法院關(guān)于國有土地上房屋征收與補償行政案件若干問題審理指南》第10條規(guī)定：“營業(yè)用房承租人對房屋補償決定以及補償安置協(xié)議中涉及的停產(chǎn)停業(yè)損失等自身權(quán)益爭議提起訴訟，具有原告主體資格。但租賃合同約定，因征收自動解除租賃合同，營業(yè)用房承租人不享有停產(chǎn)停業(yè)損失等補償?shù)某狻?rdquo;

對于民事訴訟而言，原則上需要依據(jù)出租人和承租人之間的合同約定進行判決。若不存在約定或約定不明的，則需要基于法律法規(guī)和前文所列的各類地方性規(guī)定進行判決，或直接由人民法院自行酌定，結(jié)果較為靈活。不過，值得注意的是，若光伏發(fā)電設(shè)施未予評估并非屋頂業(yè)主過錯造成，或屋頂業(yè)主并未實際獲得屋頂光伏項目相關(guān)補償?shù)那闆r下，光伏投資人直接要求屋頂業(yè)主進行賠償或補償?shù)?，則獲得支持的難度較大。

7、屋頂光伏投資人可以針對征收拆遷采取哪些預防措施

為了從根本上避免光伏投資人陷入無法獲得補償?shù)睦Ь常夥顿Y人應(yīng)在開發(fā)項目時，預先對后續(xù)可能發(fā)生的征收拆遷事宜作出合理安排。

首先，從行政征收角度而言，《民法典》第三百二十七條規(guī)定：“因不動產(chǎn)或者動產(chǎn)被征收、征用致使用益物權(quán)消滅或者影響用益物權(quán)行使的，用益物權(quán)人有權(quán)依據(jù)本法第二百四十三條、第二百四十五條的規(guī)定獲得相應(yīng)補償。”因此，若光伏投資人采用地役權(quán)方式取得屋頂使用權(quán)的，則可以將承租人轉(zhuǎn)化為用益物權(quán)人，從而在征收拆遷時依法獲得補償。同時，光伏投資人也可以和屋頂業(yè)主預先在租賃合同或能源管理協(xié)議中約定回購條款，即發(fā)生征收拆遷時，則由屋頂業(yè)主接手光伏項目，并將其作為屋頂業(yè)主的資產(chǎn)納入征收范圍，由屋頂業(yè)主獲得補償款后再進行合理分配，具體比例雙方可以自行約定。

其次，從民事賠償或補償?shù)慕嵌榷?，光伏投資人可以與屋頂業(yè)主在租賃合同或能源管理協(xié)議中約定征收拆遷時的具體處理方式，明確屋頂業(yè)主具有賠償補償?shù)牧x務(wù)，雙方可以列明計算公式，以便款項數(shù)額能夠最大限度地覆蓋光伏投資人的投資成本。并且，光伏投資人也可以要求屋頂業(yè)主先行授權(quán)，明確其有權(quán)參與征收拆遷的談判，在未經(jīng)光伏投資人確認前，不得擅自與征收拆遷部門簽署補償協(xié)議，否則承擔相應(yīng)的違約責任。

 原標題：屋頂光伏項目涉及房屋征收拆遷的若干法律問題