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 保障風(fēng)電光伏發(fā)展合理空間需求 滿足項(xiàng)目規(guī)劃合法性

保障新能源發(fā)展的用地、用海需求，并實(shí)現(xiàn)新能源與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，是未來(lái)新能源大規(guī)模發(fā)展的難點(diǎn)。國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局近日發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)新時(shí)代新能源高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施方案》），明確提出推動(dòng)解決制約新能源行業(yè)發(fā)展的用地困境。

目前，以風(fēng)電、光伏項(xiàng)目為代表的新能源項(xiàng)目普遍占地范圍較大，且涉及土地類型復(fù)雜，用地目的多樣，給新能源項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)建設(shè)及生態(tài)環(huán)境保護(hù)帶來(lái)了相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。新能源土地困境，原因幾何？如何避免“一刀切”的管理方式，保障新能源發(fā)展合理空間？

新能源用地審核仍存難點(diǎn)
與傳統(tǒng)能源相比，新能源占地面積大。隨著新能源規(guī)模快速擴(kuò)大，土地資源已經(jīng)成為影響新能源發(fā)展的重要因素。為實(shí)現(xiàn)新能源大規(guī)模、高比例、高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)，需要打通新能源用地問(wèn)題的堵點(diǎn)與難點(diǎn)。

新能源用地申請(qǐng)，首先要過(guò)建設(shè)指標(biāo)審核關(guān)。在我國(guó)西部地區(qū)建設(shè)風(fēng)光電站，地廣人稀建設(shè)場(chǎng)地充足，而在中東南部區(qū)域建設(shè)，因絕大部分平原都屬永久基本農(nóng)田，則導(dǎo)致部分新能源項(xiàng)目無(wú)法得到合理開(kāi)發(fā)利用。“一般農(nóng)田用地允許建設(shè)風(fēng)電項(xiàng)目，但需要轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，各地建設(shè)用地指標(biāo)有限，且指標(biāo)獲取周期長(zhǎng)。”可再生能源學(xué)會(huì)風(fēng)能協(xié)會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)秦海巖表示，土地使用瓶頸仍然是制約新能源發(fā)電的一大困難。

不僅風(fēng)電項(xiàng)目的土地使用存在審批繁瑣和指標(biāo)獲取難問(wèn)題，光伏項(xiàng)目也存在著土地使用不規(guī)范甚至違規(guī)占地等問(wèn)題。“按照此前各地光伏項(xiàng)目建設(shè)用地規(guī)范進(jìn)行審批，過(guò)程繁瑣還大大增加了企業(yè)成本。”一位光伏業(yè)內(nèi)人士告訴記者，新能源用地規(guī)則體現(xiàn)在復(fù)合項(xiàng)目建設(shè)要求和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)等方面，還存在著“模糊地帶”。

除了審批和占地問(wèn)題，風(fēng)光電站建設(shè)還面臨著土地性質(zhì)與實(shí)際情況是否相符的認(rèn)定難點(diǎn)。

“在我們投資建設(shè)光伏電站之前，有的土地已經(jīng)荒廢很久。”河南億光能光伏科技有限公司朱保成告訴記者，光伏用地絕大多數(shù)都是農(nóng)民不愿意種的荒地，稍微好用的土地，農(nóng)民都不舍得給別人用于光伏。但實(shí)際上，認(rèn)定為農(nóng)業(yè)用地的土地，仍存在無(wú)法耕種的情況。記者了解到，部分光伏投資方認(rèn)為，讓農(nóng)業(yè)同光伏電站建設(shè)更好地融合發(fā)展，應(yīng)該是未來(lái)新能源發(fā)展的一大趨勢(shì)。

“農(nóng)光互補(bǔ)、林光互補(bǔ)等復(fù)合型光伏項(xiàng)目的發(fā)展初衷是好的，但需要政府、行業(yè)共同努力，使行業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。”一位分布式光伏開(kāi)發(fā)商告訴記者，農(nóng)光互補(bǔ)是有實(shí)踐可行性的，但也存在項(xiàng)目急功近利，毀田毀林情況，需要進(jìn)一步完善政策和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

最后，衡量新能源項(xiàng)目土地的標(biāo)準(zhǔn)也是值得關(guān)注的問(wèn)題。由于風(fēng)電、光伏等新能源項(xiàng)目普遍占地較大，涉及土地類型復(fù)雜、用地目的多樣。哪怕是同樣的農(nóng)業(yè)用地，在不同省份也會(huì)完全不同——不同地區(qū)的耕地產(chǎn)量、用地成本等無(wú)法用固定的標(biāo)準(zhǔn)衡量?！秾?shí)施方案》發(fā)布后，進(jìn)一步明確了新能源用地規(guī)范，后續(xù)的政策落地值得期待。

規(guī)范引導(dǎo)解決新能源占地問(wèn)題
進(jìn)入新世紀(jì)，我國(guó)新能源項(xiàng)目以“井噴”式速度發(fā)展起來(lái)，隨之而來(lái)的就是占地問(wèn)題如何解決?！锻恋毓芾矸ā穼?duì)于建設(shè)項(xiàng)目須嚴(yán)格使用國(guó)有建設(shè)用地的規(guī)定已經(jīng)無(wú)法滿足新能源項(xiàng)目大量使用土地的要求。近十年來(lái)，我國(guó)對(duì)于新能源用地政策還處于不斷調(diào)整發(fā)展的狀態(tài)。

總體來(lái)看，新能源用地政策正在逐步收緊。尤其是在光伏行業(yè)，自2021年下半年以來(lái)，山東、廣東等地紛紛出臺(tái)政策暫停了光伏項(xiàng)目占用耕地的備案；今年以來(lái)，政策收緊的趨向更加明顯，2022年6月河南省出臺(tái)了“光伏陣列區(qū)用地一律辦理建設(shè)用地”的要求，江蘇省也下文要求調(diào)查統(tǒng)計(jì)光伏占用耕地及是否影響產(chǎn)能。有行業(yè)調(diào)研顯示，中東部地區(qū)一般農(nóng)用地建設(shè)光伏的政策也在逐步收緊，對(duì)未來(lái)光伏行業(yè)發(fā)展形成一定挑戰(zhàn)。

此外，記者注意到，《實(shí)施方案》明確提出，新建新能源項(xiàng)目要嚴(yán)格執(zhí)行土地使用標(biāo)準(zhǔn)，不得突破標(biāo)準(zhǔn)控制。那么在政策日趨嚴(yán)格的當(dāng)下，風(fēng)電光伏項(xiàng)目用地困境當(dāng)如何破解？

以光伏電站為例，嚴(yán)格按照規(guī)定以光伏陣列區(qū)所占面積辦理建設(shè)用地審批手續(xù)的方式建設(shè)光伏項(xiàng)目，要么選擇戈壁、荒灘等未利用地開(kāi)發(fā)，要么將光伏與草地、林地、農(nóng)田等結(jié)合，建設(shè)互補(bǔ)共存的復(fù)合型光伏項(xiàng)目。

“利用農(nóng)用地布設(shè)的光伏方陣可不改變?cè)玫匦再|(zhì)。”中倫律師事務(wù)所律師王威撰文指出。目前，各地出臺(tái)的光伏復(fù)合項(xiàng)目用地規(guī)定除了對(duì)項(xiàng)目建設(shè)提出要求，都明確嚴(yán)禁出現(xiàn)拋荒、撂荒等行為。

“要保障農(nóng)業(yè)產(chǎn)出與光伏發(fā)電產(chǎn)出并重，就要建設(shè)一套光伏復(fù)合項(xiàng)目的土地可持續(xù)管理體系。農(nóng)業(yè)產(chǎn)出水平應(yīng)參考當(dāng)?shù)赝愅恋氐漠a(chǎn)出水平，進(jìn)行標(biāo)定并分級(jí)管理。”樂(lè)山太陽(yáng)能研究院院長(zhǎng)姜希猛表示，新能源項(xiàng)目建設(shè)需要加強(qiáng)規(guī)范引導(dǎo)，建立一套土地可持續(xù)管理體系。

“此次發(fā)布的《實(shí)施方案》，已經(jīng)考慮到未來(lái)新能源項(xiàng)目建設(shè)用地在前期難以準(zhǔn)確定位、實(shí)際占地體量不大的實(shí)際情況。”秦海巖表示，將新能源項(xiàng)目的空間信息按規(guī)定納入國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”，既保障了新能源項(xiàng)目的合理用地需求，也保證了項(xiàng)目規(guī)劃的合法性。

此外，在如何滿足新能源用地、用海需求方面，《實(shí)施方案》提出，鼓勵(lì)“風(fēng)光漁”融合發(fā)展，切實(shí)提高風(fēng)電、光伏項(xiàng)目海域資源利用效率。大力推廣生態(tài)修復(fù)類新能源項(xiàng)目，支持在石漠化、荒漠化土地以及采煤沉陷區(qū)等礦區(qū)開(kāi)展具有生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)效益的新能源項(xiàng)目?！秾?shí)施方案》為強(qiáng)化規(guī)劃統(tǒng)籌，保持規(guī)劃的穩(wěn)定性，避免頻繁重復(fù)調(diào)整規(guī)劃打下基礎(chǔ)。