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由于光伏電站項目備案的特殊性，只有符合條件的備案項目才可納入可再生能源資金補貼目錄，備案成功的項目成為新能源市場上的稀缺資源。加之國家對光伏電站項目的政策且市場前景良好，故各地光伏電站等新能源項目的投資并購市場中大量出現(xiàn)倒賣“路條”的現(xiàn)象。
一、何為光伏“路條”
光伏“路條”實際是指有關(guān)行政部門同意項目開展前期工作的批文，是光伏發(fā)電企業(yè)對政府部門將光伏開發(fā)項目予以備案并列入年度建設(shè)規(guī)模指標的批文的一種俗稱。
?國家能源局在2013年8月29日發(fā)布的《光伏電站項目管理暫行辦法》中，明確規(guī)定作為公共電源的光伏電站項目實施備案管理后，只有符合條件的備案項目才可納入可再生能源資金補貼目錄。辦法中明確光伏電站項目的開發(fā)由企業(yè)向省級以下能源主管部門進行項目備案并獲得相應(yīng)的備案文件，但是獲得項目備案并不等同于獲得了年度建設(shè)規(guī)模指標。國家能源局每年向地方下達年度指導(dǎo)性規(guī)模指標，地方再根據(jù)上一年項目規(guī)模的分配及建設(shè)情況，對上年度已辦理手續(xù)但未實際建設(shè)或未完成投產(chǎn)的項目規(guī)模進行扣除或收回后，確定該地區(qū)本年度新增項目的規(guī)模上限，并向本年度申請規(guī)模指標的企業(yè)進行重新分配。光伏發(fā)電企業(yè)同時獲得項目備案及年度建設(shè)規(guī)模指標，才所謂獲得了光伏“路條”，方可以根據(jù)獲批的規(guī)模指標及項目備案情況進行光伏電站的開發(fā)建設(shè)。
?二、為何出現(xiàn)“倒賣路條”之行為
?在新能源飛速發(fā)展初期，由于國家原則上對風(fēng)光發(fā)電項目實施政府補貼以及其他利好政策，各類社會資本對新能源項目的投資建設(shè)、投產(chǎn)運營、收購并購、合資入股等經(jīng)濟行為都非常活躍，從而導(dǎo)致部分地區(qū)風(fēng)光電站于配套電網(wǎng)建設(shè)不同步、項目管理股規(guī)范，“倒賣路條”的行為也層出不窮。
?隨著我國光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展進程，光伏項目路條的獲取難易程度也有所不同。在不同階段，國家能源局、發(fā)改委等部門隨后也發(fā)布了相關(guān)政策。在光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)高速度發(fā)展時期，國家在該時期內(nèi)發(fā)行了一系列光伏產(chǎn)業(yè)扶持政策，在國家政策的大力支持下，引發(fā)了光伏裝機熱潮。該階段國家對于光伏發(fā)電企業(yè)的指標申請大多持許可的態(tài)度，企業(yè)獲得光伏發(fā)電規(guī)模指標較容易。自2018年后，我國光伏項目進度高質(zhì)量發(fā)展時期，光伏產(chǎn)業(yè)由政策驅(qū)動轉(zhuǎn)為市場驅(qū)動，為了實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)質(zhì)發(fā)展，國家開始收緊規(guī)模指標發(fā)放，企業(yè)直接獲得光伏發(fā)電規(guī)模指標的可能性大幅減小。因此，作為公共電源的光伏電站項目實施備案管理后，只有符合條件的備案項目方可納入可再生資源資金補貼目錄，基于此，光伏項目的路條成為一種稀缺資源，光伏產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)了為了牟取不正當利益，將已獲取的光伏發(fā)電項目備案文件及規(guī)模指標文件進行倒賣的行為。
?三、禁止“倒賣路條”行為之規(guī)定
?光伏項目中投資方設(shè)立項目公司，利用當?shù)刭Y源和渠道取得項目備案文件，因此光伏產(chǎn)業(yè)市場中常見的“倒賣路條”的行為是轉(zhuǎn)讓項目公司的股權(quán)。但依據(jù)我國《公司法》規(guī)定，公司股東是有權(quán)利向第三方自由轉(zhuǎn)讓其股權(quán)，交易雙方可以協(xié)商確定股權(quán)的價格等。為什么光伏電站等電源項目公司不能隨意變更股權(quán)？光伏“路條”的背后實質(zhì)是監(jiān)管部門的一種行政許可文件，而我國《行政許可法》第九條規(guī)定，依法取得的行政許可，除法律、法規(guī)規(guī)定依照法定條件和程序可以轉(zhuǎn)讓的外，不得轉(zhuǎn)讓。
?為了光伏電站建設(shè)規(guī)范有序進行，整頓光伏電站項目開發(fā)環(huán)節(jié)中出現(xiàn)的一系列投機亂象，國家能源局于2014年10月下發(fā)了《關(guān)于進一步加強光伏電站建設(shè)與運行管理工作的通知》，隨后2014年發(fā)布了《關(guān)于開展新建電源項目投資開發(fā)秩序修訂監(jiān)管工作的通知》，明確表明了國家堅決制止光伏電站之外的其他新能源項目投產(chǎn)前的投機行為。其后2014年10月28日下發(fā)的《關(guān)于規(guī)范光伏電站投資開發(fā)秩序的通知》（國能新能〔2014〕477號），規(guī)定“對于不以自己為主投資開發(fā)為目的、而是以倒賣項目備案文件或非法轉(zhuǎn)讓牟取不當利益為目的的企業(yè)，各級能源主管部門應(yīng)規(guī)定其在一定期限內(nèi)不能作為投資主體開發(fā)光伏電站項目”，同時還規(guī)定“已辦理備案手續(xù)的項目的投資主體在項目投產(chǎn)之前，未經(jīng)備案機關(guān)同意，不得擅自將項目轉(zhuǎn)讓給其他投資主體”。
?隨著光伏發(fā)電行業(yè)的發(fā)展，為細化光伏電站的管理，國家發(fā)改委、能源局于2016年下發(fā)《關(guān)于完善光伏發(fā)電規(guī)模管理和實施競爭方式配置項目的指導(dǎo)意見》（發(fā)改能源〔2016〕1163號），將我國光伏發(fā)電年度建設(shè)規(guī)模進行了分類，并對不同類型下的光伏電站項目的配置方式及要求以及項目開發(fā)的監(jiān)督管理進行了明確，規(guī)定“光伏電站項目納入年度建設(shè)規(guī)模后，其投資主體及股權(quán)比例、建設(shè)規(guī)模和建設(shè)場址等主要內(nèi)容不得擅自變更。已納入當年度建設(shè)規(guī)模、未進入實質(zhì)性工程建設(shè)階段的項目不得向其他投資人轉(zhuǎn)讓”。
?但是，上述文件中對于“倒賣路條”的行為如何認定，規(guī)定不甚明確。例如，禁止“倒賣路條”是指項目公司的股權(quán)不能做出任何變動，還是不能變更實際控制人？禁止項目公司的股權(quán)變更是指股權(quán)轉(zhuǎn)讓，還是包括增資擴股？禁止變更的時間是指投產(chǎn)前不能變更，還是在運營后也不能變更？不能擅自變更的除了投資主體，建設(shè)地址和規(guī)模是否可以變更？針對上述問題，相關(guān)規(guī)定文件中并未明確，實踐中在各地政策的嚴緊程度也略有不同。
?另外，我國光伏產(chǎn)業(yè)的財政政策分別經(jīng)歷了：核準定價階段、特許權(quán)招標競價階段、上網(wǎng)標桿電價階段、上網(wǎng)指導(dǎo)價階段和平價上網(wǎng)階段。
?國家發(fā)展改革委員會于2019年4月28日發(fā)布的《關(guān)于完善光伏發(fā)電上網(wǎng)電價機制有關(guān)問題的通知》，明確規(guī)定將集中式光伏電站標桿上網(wǎng)價改為指導(dǎo)價。新增集中式光伏電站上網(wǎng)電價原則上通過市場競爭方式確定，不得超過所在資源區(qū)的指導(dǎo)價，新增分布式光伏發(fā)電補貼標準也相應(yīng)減低。該規(guī)定意味著平價上網(wǎng)時代的到來，“倒賣路條”行為的利益鏈條也將受到影響，該項政策將從一定層面遏制了“倒賣路條”的行為。
國家能源局綜合司于2022年1月6日發(fā)布《關(guān)于征求擬廢止規(guī)范性文件意見的公告》，對擬廢止《國家能源局關(guān)于規(guī)范光伏電站投資開發(fā)秩序的通知》等三個規(guī)范性文件向社會公開征求意見?，F(xiàn)國家能源局尚未對〔2014〕477號文是否廢止發(fā)表明確的意見，因此尚不能判斷我國后續(xù)對于光伏發(fā)電行業(yè)“倒賣路條”核查的態(tài)度以及懲處的力度。但可以明確的是，國家對“倒賣路條”擾亂市場的行為還會堅決抵制。
?四、“倒賣路條”行為法律責(zé)任
?監(jiān)管部門認為“倒賣路條”違反《行政許可法》相關(guān)禁止性規(guī)定，監(jiān)管部門可能依法對項目單位和投資主體進行行政處罰，如情節(jié)嚴重可能對相關(guān)當事人追究刑事責(zé)任。依據(jù)我國《行政處罰法》規(guī)定，行政處罰的種類包括：
（一）警告；（二）罰款；（三）沒收違法所得、沒收非法財物；（四）責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)；（五）暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照；（六）行政拘留；（七）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。
對于針對市場上通過收購“路條”方式完成并購的光伏電站等電源項目的行為，能源主管部門有權(quán)利規(guī)定其在一定期限內(nèi)不能作為投資主體開發(fā)光伏電站項目，限制市場進入；項目單位和投資主體面臨著監(jiān)管部門處以罰款和沒收違法所得的可能性較大。
五、“倒賣路條”的常見形式
?1. 已經(jīng)辦理備案手續(xù)的項目的投資主體在項目投產(chǎn)之前，未經(jīng)備案機關(guān)同意，擅自將項目轉(zhuǎn)讓給其他投資主體。
?對于光伏項目取得的項目備案文件中，一般都記載著項目投資主體信息即該項目取得備案文件之時的股權(quán)結(jié)構(gòu)，上述記載明確了投資主體、投資主體的股東，通常投資主體就是獲得路條的項目公司，投資主體的股東即項目公司的股東。“倒賣路條”最直接的形式就是“出售路條者”的企業(yè)通常采取設(shè)立“空殼公司”，并將所獲得的全部“路條”都置于該“空殼公司”，當?shù)仄髽I(yè)通過中介的形式與“購買路條者”取得聯(lián)系，以獲取的規(guī)模指標為計算依據(jù)，將“路條”進行整體作價并向“路條購買者”進行售賣，從而實現(xiàn)對“路條”的倒賣。“出售路條者”往往都是當?shù)仄髽I(yè)，其憑借在當?shù)刭Y源優(yōu)勢，可以與當?shù)卣_成合作開發(fā)協(xié)議，通過政府的支持，對光伏發(fā)電站項目進行備案后，在年度光伏發(fā)電規(guī)模指標配置中獲得相應(yīng)指標，再加上“路條”的稀缺所帶來的市場，倒賣“路條”就變?yōu)榱舜祟惒⒉痪邆涔夥l(fā)電站項目開發(fā)及建設(shè)能力的企業(yè)獲得收益的最佳途徑。該種形式屬于較為直接且常見的“倒賣路條”形式，將項目備案、批復(fù)文件進行倒賣以獲取不當利益，極易被認定為“倒賣路條”。
?2. 已經(jīng)辦理備案手續(xù)的光伏電站項目，未經(jīng)重新備案而投資主體發(fā)生重大變化。
?投資主體發(fā)生重大變化，包括項目公司的投資主體即股東的變更、投資主體的股東的變更、項目實際控制人的變更，上述股權(quán)變更應(yīng)既包括股權(quán)轉(zhuǎn)讓，也包括其他投資方增資入股等形式。如何判斷投資主體的股權(quán)結(jié)構(gòu)是否發(fā)生重大變化？一般通過審查投資主體的工商檔案、歷次修訂的公司章程以及股東名冊，可以看出項目投資主體自取得項目備案文件起，是否發(fā)生股權(quán)變更。如何判斷項目投資主體的股東以及實際控制人是否發(fā)生重大變更？一般通過審查項目投資主體各層股東的工商登記信息、股東歷次修訂的公司章程及股東名冊，可以看出項目投資主體的股東自取得項目備案文件起，是否發(fā)生股權(quán)變更。關(guān)于項目投資實際控制人的變更，則主要通過項目公司股東的層層穿透，穿透至最終對項目公司控股的主體，同時也應(yīng)關(guān)注投資主體及各層股東是否與其他第三方達成類似股權(quán)轉(zhuǎn)讓的協(xié)議安排，如遠期收購協(xié)議、實際控制協(xié)議、股權(quán)質(zhì)押協(xié)議，以及其他可以實現(xiàn)控制項目公司的協(xié)議文件。
?實踐中，許多企業(yè)為了保證項目的投資人不發(fā)生變更，確保項目公司股權(quán)不發(fā)生變動，開始從項目公司的上級公司著手，即 “購買路條者”與“出售路條者”的當?shù)仄髽I(yè)通過合資的方式在項目公司的上一級設(shè)立公司，該公司持有項目公司100％的股權(quán)，當項目公司獲得“路條”后，“出售路條者”當?shù)毓境坊仄渌钟械捻椖抗灸腹镜墓蓹?quán)。也有的只是由“出售路條者”當?shù)毓驹O(shè)立上級公司，在取得項目“路條”后，“購買路條者”通過并購該上級公司，從而間接實現(xiàn)對項目公司以及光伏發(fā)電站項目的實際控制。也有的“購買路條者”其自身很難獲得指標而通過與當?shù)氐拿駹I能源企業(yè)合資成立項目公司，并以項目公司的名義辦理項目備案，再利用地方企業(yè)的資源優(yōu)勢申請光伏發(fā)電指標。待項目公司獲得指標后，民營能源企業(yè)再退出項目公司，或者雙方通過協(xié)議文件等確定項目公司的實際控制為“購買路條者”，當?shù)氐拿駹I能源企業(yè)獲取路條對應(yīng)的固定費用。還有許多企業(yè)通過設(shè)計更為復(fù)雜的股權(quán)架構(gòu)實現(xiàn)更為隱蔽的投資主體變更，逃避監(jiān)管。雖然上述方式可以在一定程度上規(guī)避〔2014〕477號文的規(guī)定，但此方式也有了被認定為“倒賣路條”的風(fēng)險。
?3. 光伏電站項目更換投資主體雖經(jīng)重新備案，但變更備案的項目存在將備案文件有償轉(zhuǎn)讓的行為。
?根據(jù)2014年10月28日下發(fā)的《關(guān)于規(guī)范光伏電站投資開發(fā)秩序的通知》（國能新能〔2014〕477號）的規(guī)定，已辦理備案手續(xù)的項目的投資主體在項目投產(chǎn)之前，未經(jīng)備案機關(guān)同意，不得擅自將項目轉(zhuǎn)讓給其他投資主體。同時，根據(jù)2016年下發(fā)《關(guān)于完善光伏發(fā)電規(guī)模管理和實施競爭方式配置項目的指導(dǎo)意見》（發(fā)改能源〔2016〕1163號）的規(guī)定，光伏電站項目納入年度建設(shè)規(guī)模后，其投資主體及股權(quán)比例、建設(shè)規(guī)模和建設(shè)場址等主要內(nèi)容不得“擅自”變更，在建設(shè)期因企業(yè)兼并重組、同一集團內(nèi)部分工調(diào)整等原因需要變更投資主體或股權(quán)比例的，或者調(diào)整建設(shè)規(guī)模和場址的，項目投資主體應(yīng)向所在省、自治區(qū)、直轄市發(fā)展改革委或能源局提出申請，獲得審核確認后方可實施變更，并向國家能源局派出機構(gòu)報備，同時在國家可再生能源信息管理平臺重新等級有關(guān)信息。
?因此，國家對于光伏發(fā)電站項目投產(chǎn)前進行轉(zhuǎn)讓，或在項目投產(chǎn)前變更投資主體或發(fā)生變動股權(quán)比例的行為并不是明令禁止，如果光伏發(fā)電站項目投產(chǎn)前對項目實施收購，則需按照上述規(guī)定，與項目所在省的發(fā)改委（能源局）提出申請，獲得其同意后即可實施變更。但是，個別企業(yè)存在變更形式符合監(jiān)管部門的有關(guān)要求，對投資主體信息的變更及時進行備案，但卻存在備案文件有償轉(zhuǎn)讓的問題。通過有償轉(zhuǎn)讓，謀取非法收益，擾亂投資秩序。實踐中，對于如何審查是否存在有償轉(zhuǎn)讓，備案轉(zhuǎn)讓是否合法，尚無統(tǒng)一的適用標準，各地政府可能會有不同的判斷。
原標題：雙碳背景下新能源領(lǐng)域法律服務(wù)系列：光伏項目“路條”之法律問題
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