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自“十三五”我國(guó)光伏應(yīng)用市場(chǎng)進(jìn)入高速發(fā)展期以來(lái)，用地問(wèn)題一直是行業(yè)公認(rèn)的“三座大山”之一。時(shí)至今日，隨著我國(guó)光伏電站裝機(jī)進(jìn)入大規(guī)模增長(zhǎng)的新階段，用地風(fēng)險(xiǎn)、租金成本、土地稅費(fèi)依然是電站投資的最大風(fēng)險(xiǎn)之一。

事實(shí)上，由于光伏用地涉能源、國(guó)土等多部門管理，多年來(lái)用地風(fēng)險(xiǎn)始終居高不下。隨著行業(yè)用地需求的增加，以及國(guó)家對(duì)于土地紅線的收緊，這一矛盾在近兩年愈發(fā)凸顯。

近日，江蘇泗洪領(lǐng)跑者光伏基地被拆除再度引發(fā)了行業(yè)乃至社會(huì)的強(qiáng)烈關(guān)注，盡管在去年泗洪領(lǐng)跑者項(xiàng)目已經(jīng)有部分拆除，但從第三方招標(biāo)網(wǎng)站獲悉，央企近日針對(duì)泗洪光伏項(xiàng)目拆除再次發(fā)起招標(biāo)，光伏違規(guī)用地再被推到了風(fēng)口浪尖。

光伏用地的被動(dòng)“違規(guī)”

2015年的國(guó)土5號(hào)文以及2017年的國(guó)土8號(hào)文打開(kāi)了光伏用地的新空間，從未利用地到農(nóng)用地、林地，進(jìn)而催生了農(nóng)光互補(bǔ)、林光互補(bǔ)、漁光互補(bǔ)等各類光伏+項(xiàng)目，促進(jìn)了我國(guó)光伏應(yīng)用形式的多樣化以及電站下游市場(chǎng)的快速增長(zhǎng)。

但事實(shí)上，在近十年的發(fā)展過(guò)程中，光伏用地的土地類型、標(biāo)準(zhǔn)以及項(xiàng)目相關(guān)手續(xù)的辦理都在不斷變化中，這導(dǎo)致了此前部分合法合規(guī)的項(xiàng)目被動(dòng)成為“違規(guī)”項(xiàng)目，進(jìn)而不得不拆除。對(duì)于存量電站而言，用新規(guī)來(lái)判定既有項(xiàng)目已經(jīng)成為當(dāng)前光伏用地面臨的最大風(fēng)險(xiǎn)之一，而這些主打跨界融合發(fā)展的光伏+項(xiàng)目則成為用地風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)領(lǐng)域。

以泗洪領(lǐng)跑者項(xiàng)目為例，2017年泗洪領(lǐng)跑者獲批開(kāi)建，2018年項(xiàng)目陸續(xù)并網(wǎng)。2022年，該項(xiàng)目部分光伏方陣由于占用行洪通道以及未依法依規(guī)辦理水行政許可手續(xù)受到生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組與淮河水利委員會(huì)的核查，要求按《天崗湖湖泊保護(hù)規(guī)劃》和淮河水利委員會(huì)印發(fā)的審查意見(jiàn)，將要求不符的光伏等設(shè)施因地制宜、有計(jì)劃地調(diào)整退出，做到應(yīng)清盡清、能清速清。

根據(jù)中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組公示的信息顯示，項(xiàng)目違規(guī)的追溯政策之一系2021年《水利部關(guān)于印發(fā)河湖管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目各流域管理機(jī)構(gòu)審查權(quán)限的通知》，這一文件明確由于天崗湖屬于安徽與江蘇的省界湖泊，部分河段需淮河水利委員會(huì)審查。2020年泗洪縣《天崗湖保護(hù)規(guī)劃》完成編制，而此時(shí)距離項(xiàng)目建成并網(wǎng)近2年時(shí)間。

往前追溯，泗洪在申報(bào)光伏領(lǐng)跑者項(xiàng)目時(shí)，按照國(guó)家能源局要求完整提交了相關(guān)報(bào)告。申報(bào)資料顯示，泗洪縣水利局批復(fù)意見(jiàn)為《江蘇省泗洪縣西南崗光伏發(fā)電應(yīng)用領(lǐng)跑基地規(guī)劃報(bào)告》不影響我縣河道、湖泊的行洪和蓄洪功能，我局同意該規(guī)劃報(bào)告及實(shí)施方案。有參與企業(yè)也表示，泗洪項(xiàng)目前期階段，各企業(yè)都辦理了相關(guān)手續(xù)，但政府部門的手續(xù)一時(shí)一變，“在當(dāng)時(shí)能辦理、能確認(rèn)的手續(xù)都是完整的。企業(yè)在前期開(kāi)發(fā)手續(xù)方面還是非常謹(jǐn)慎的，一些手續(xù)不完整的項(xiàng)目，寧愿拖一下也不會(huì)冒險(xiǎn)去開(kāi)工”。

從地方政府主導(dǎo)的盤活存量土地的明星項(xiàng)目，到自然資源部正面全國(guó)通報(bào)表?yè)P(yáng)的典型項(xiàng)目案例，再到代表性的“違規(guī)”項(xiàng)目，這樣被動(dòng)違規(guī)的光伏項(xiàng)目其實(shí)并非個(gè)例。

明確賠償，但執(zhí)行困難

2017年，中央第三環(huán)境保護(hù)督察組對(duì)山東省開(kāi)展了為期一個(gè)月的環(huán)境保護(hù)督察，微山縣南四湖部分光伏項(xiàng)目建設(shè)在環(huán)境保護(hù)區(qū)內(nèi)，被要求勒令拆除，僅月余時(shí)間，298MW光伏電站便全部拆除。面對(duì)數(shù)億元的損失，數(shù)家投資企業(yè)將地方政府與管理機(jī)構(gòu)起訴至法院，要求賠償合理?yè)p失。

以微山匯能提供的證據(jù)為例來(lái)看，其所屬項(xiàng)目在推進(jìn)過(guò)程中分別取得了《微山縣人民政府關(guān)于調(diào)整南四湖省級(jí)自然保護(hù)區(qū)規(guī)劃的請(qǐng)示》、《微山縣人民政府關(guān)于調(diào)整南四湖省級(jí)自然保護(hù)區(qū)規(guī)劃面積的請(qǐng)示》文件，證明其項(xiàng)目所在地均擬調(diào)出自然保護(hù)區(qū)。此外，還分別取得微山縣發(fā)展和改革局、環(huán)境保護(hù)局、水利局、規(guī)劃局、林業(yè)局、國(guó)土資源局等部門的審批意見(jiàn)。

最終，該項(xiàng)目仍被認(rèn)定違規(guī)。山東省高級(jí)人民法院判決認(rèn)為，匯能公司提交的相關(guān)請(qǐng)示不能證明項(xiàng)目所在地調(diào)出了自然保護(hù)區(qū)，各項(xiàng)證據(jù)無(wú)法推翻違規(guī)事實(shí)。但是，該項(xiàng)目違規(guī)并非僅因匯能公司自身原因造成，相關(guān)手續(xù)有理由使匯能公司相信縣政府已經(jīng)允諾其在約定地點(diǎn)建設(shè)光伏，基于信賴?yán)娈a(chǎn)生的損失以及強(qiáng)拆過(guò)程中造成的擴(kuò)大損失，縣政府應(yīng)該承擔(dān)賠償責(zé)任，因此最終判決地方政府應(yīng)對(duì)匯能公司依法予以賠償。

另外幾家投資企業(yè)同樣取得了相似的判決結(jié)果，但實(shí)際賠償?shù)膱?zhí)行并未能順利進(jìn)行。2020年，部分企業(yè)向最高法提出再審申請(qǐng)，要求明確行政賠償?shù)膶?shí)體處理。但最高法表示，二審判決以履行判決替代給付判決，依然是對(duì)其行政賠償訴訟請(qǐng)求作出了處理，且地方政府正在按照本案生效行政賠償判決對(duì)投資企業(yè)的行政賠償請(qǐng)求進(jìn)行處理，已無(wú)再審意義，故駁回再審申請(qǐng)。

這里需要強(qiáng)調(diào)的是，在微山項(xiàng)目的訴訟期間，山東省于2019年下發(fā)了《關(guān)于調(diào)整山東南四湖省級(jí)自然保護(hù)區(qū)范圍和功能區(qū)的批復(fù)》，調(diào)整前保護(hù)區(qū)總面積127439.75公頃，調(diào)整后111651.07公頃，減少15788.68公頃，部分光伏項(xiàng)目所在區(qū)域調(diào)整了出自然保護(hù)區(qū)的實(shí)驗(yàn)區(qū)。

項(xiàng)目業(yè)主再次向最高法提起訴訟，要求撤銷光伏項(xiàng)目的違規(guī)認(rèn)定，但最高法認(rèn)為，新證據(jù)之前涉案光伏項(xiàng)目設(shè)施已經(jīng)被全部強(qiáng)制拆除，事后的規(guī)劃調(diào)整并不能影響項(xiàng)目違規(guī)認(rèn)定的合法性，以此為由申請(qǐng)?jiān)賹彽睦碛刹荒艹闪?，故駁回請(qǐng)求，具體賠償請(qǐng)求則另案解決。

盡管“違規(guī)”的光伏項(xiàng)目最終獲得了行政賠償判決，但有專業(yè)人士表示，既然法院已經(jīng)認(rèn)定該項(xiàng)目屬于違建，那么按照投資企業(yè)要求兌現(xiàn)賠償?shù)目赡苄员阄⒑跗湮?，最后結(jié)果如何還要看談判，而投資企業(yè)在該項(xiàng)目中的虧損已經(jīng)注定。

事實(shí)上，投資企業(yè)對(duì)光伏用地禁區(qū)幾乎是避之不及，但政策變更則是難以預(yù)料的風(fēng)險(xiǎn)，尤其是隨著新版光伏用地管理政策的出臺(tái)，各省市再度發(fā)起了對(duì)復(fù)合光伏項(xiàng)目用地合規(guī)性的核查。因此，建議投資商在立項(xiàng)前期一定要做好項(xiàng)目所在地的背調(diào)工作，從土地屬性、地方管理政策以及前期手續(xù)等方面做好萬(wàn)全應(yīng)對(duì)，以避免后續(xù)損失。

原標(biāo)題：光伏用地被動(dòng)“違規(guī)”成最大風(fēng)險(xiǎn)，行政賠償落地艱難