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8月11日，江蘇省溧陽市發(fā)布招標(biāo)公告，以“轉(zhuǎn)讓特許經(jīng)營權(quán)”的形式，為溧陽市政府控制的屋頂光伏資源尋找合格開發(fā)者。資源總量約240.8萬平方米，目標(biāo)安裝光伏總量348.10MW，特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)18億。
此前幾個(gè)月，廣東茂名、汕頭、梅州、揭陽等地級(jí)市，廣東梅州下轄五華、興寧、梅縣，廣東河源下轄龍川、紫金，廣東汕頭潮南區(qū)、河源江東新區(qū)等縣（區(qū)），以及廣西柳州市，已陸續(xù)啟動(dòng)了政府可控的屋頂光伏特許經(jīng)營權(quán)招標(biāo)。
此外，廣東省汕尾、赤坎、恩平、大埔?guī)讉€(gè)縣市，也正在籌劃以光伏特許經(jīng)營形式，盤活公共機(jī)構(gòu)屋頂資源，開發(fā)屋頂光伏項(xiàng)目。
上述種種現(xiàn)象表明，屋頂光伏“特許經(jīng)營權(quán)招標(biāo)”模式正在成為潮流。這對(duì)于地方政府增加財(cái)政收入、盤活沉淀的屋頂資源有積極意義。但從企業(yè)角度看，參與的積極性并不大，招標(biāo)價(jià)格過高、開發(fā)落地權(quán)益無保障等問題成為障礙，特許經(jīng)營模式的大面積鋪開充滿難度。
把競爭擺上桌面
從各縣市的招標(biāo)文件看，招標(biāo)屋頂主要是當(dāng)?shù)卣煽乜衫玫拇媪课蓓斮Y源，包括黨政機(jī)關(guān)、學(xué)校、醫(yī)院、國有企業(yè)、事業(yè)單位、農(nóng)貿(mào)市場等相關(guān)單位的建筑物屋頂。
招標(biāo)合作的方式是：當(dāng)?shù)卣畬⒋媪课蓓斮Y源整體打包給中標(biāo)企業(yè)，政府收取特許經(jīng)營費(fèi)，從幾個(gè)億到十多個(gè)億不等；企業(yè)通過并網(wǎng)售電獲得收入，在特許經(jīng)營期滿（經(jīng)營年限一般為30年）后，將屋頂資源和屋頂光伏項(xiàng)目無償、完好的一并移交給政府。
目前推出招標(biāo)的項(xiàng)目，大多數(shù)還在前期階段。政策推出較早的廣西柳州市，據(jù)當(dāng)?shù)卣嫉男畔?，已?jīng)完成了對(duì)“市政府控制建筑屋頂資源（光伏項(xiàng)目）經(jīng)營權(quán)”招標(biāo)的第一階段（下圖所示）。
廣東省佛山市新能源行業(yè)協(xié)會(huì)會(huì)長譽(yù)江華，一直在密切關(guān)注“整縣推進(jìn)”政策。他介紹，此前屋頂光伏項(xiàng)目從未出現(xiàn)過整體打包公共建筑屋頂進(jìn)行特許經(jīng)營的模式，“這樣的政策試驗(yàn)，可以說是被逼出來的。在‘整縣推進(jìn)’政策沒有取得效果后，這些市縣需要探索出一條新的道路，廣東、江蘇等市場經(jīng)濟(jì)活躍的地區(qū)走在了前面。”
2021年，國家能源局推出屋頂光伏“整縣推進(jìn)”政策。鼓勵(lì)各地以縣為單位整體“打包”大面積開發(fā)分布式光伏，政府可控的建筑屋頂是其中重要組成部分。
但“整縣推進(jìn)”的實(shí)際效果卻與初衷相悖。
“光禿禿”的屋頂，突然成了可以謀利的資源，引來各方爭搶。最積極的是地方政府，在土地財(cái)政難以為繼后，屋頂成了新的財(cái)政增收點(diǎn)；其次是國有企業(yè)，憑借資源優(yōu)勢(shì)，獨(dú)家壟斷了很多縣的資源，民營企業(yè)則被排除在外。最后的結(jié)果，是分布式光伏“整縣推‘不’進(jìn)”。
“一個(gè)縣的屋頂資源，有很多企業(yè)盯著。給了這家，別家就會(huì)有意見。”譽(yù)江華表示，政府控制的屋頂資源也是如此，以往沒有明確的市場規(guī)則，各路人等都來“公關(guān)”，很容易滋生腐敗。“一些市縣干脆定個(gè)新規(guī)則，搞特許經(jīng)營，讓各方去競爭吧，競爭不到的也就怨不得別人了，這比之前公平。”
從這個(gè)意義上看，特許經(jīng)營模式確實(shí)是一種進(jìn)步，有望成為規(guī)范光伏屋頂市場競爭的一種手段。由地方政府來制定規(guī)則，各參與方將競爭擺在桌面上，盡量避免了桌下面的權(quán)力尋租。
“天價(jià)”轉(zhuǎn)讓費(fèi)遭詬病
特許經(jīng)營是屋頂光伏開發(fā)模式的一種創(chuàng)新，但不少業(yè)內(nèi)人士并不看好，認(rèn)為這種模式恐難以真正落地。
原因之一，是“天價(jià)”的特許經(jīng)營費(fèi)。
“這些項(xiàng)目商業(yè)價(jià)值太低，幾乎看不到前景。”一位光伏企業(yè)從業(yè)者說，政府招標(biāo)文件中把特許經(jīng)營費(fèi)定太高，抬高了成本，也導(dǎo)致項(xiàng)目的投資回報(bào)周期過長。
目前公開招標(biāo)的特許經(jīng)營項(xiàng)目，轉(zhuǎn)讓費(fèi)在幾億到十幾億元不等，換算成光伏電站的投資成本，相當(dāng)于每瓦增加了2-4.5元。其中，江蘇溧陽開出的特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)高達(dá)18億元，相當(dāng)于讓投資成本每瓦增加了5.17元。
市場上分布式光伏項(xiàng)目的平均初始投資成本，約在3-3.5元/瓦。“天價(jià)”特許經(jīng)營費(fèi)，導(dǎo)致企業(yè)投資成本翻上一倍還多。這也難怪光伏企業(yè)應(yīng)者寥寥，實(shí)力強(qiáng)大的龍頭企業(yè)不見有一家主動(dòng)參與的。
成本增加，投資回報(bào)周期就會(huì)相應(yīng)拉長。
根據(jù)公開資料，目前在廣東的工商業(yè)廠房屋頂架設(shè)光伏板，所發(fā)電賣給業(yè)主的價(jià)格為0.7元/度左右；如果業(yè)主用不完，余電賣給電網(wǎng)的價(jià)格是0.4元/度。
以汕頭市的招標(biāo)信息為例，該市分布式光伏項(xiàng)目的總投資額為188545.27萬元（包括特許經(jīng)營費(fèi)），該市公布的分布式光伏標(biāo)準(zhǔn)發(fā)電量為25779萬kWh/年。
雖然無法獲知業(yè)主的用電量，但我們按最理想的發(fā)電情況來測(cè)算——即屋頂光伏所發(fā)電量全部以0.7元/度賣給業(yè)主——不難算出，每年收入將有約18045.3萬元。對(duì)照投資額，這需要10年才有望收回投資。但若以0.4元/度價(jià)格賣給電網(wǎng)來測(cè)算，一年的收入為10311.6萬元，中標(biāo)企業(yè)需要18年才能收回投資。
還有一點(diǎn)不能忽略的是，光伏電站正式運(yùn)營前，往往有1-2年左右的建設(shè)期。這意味著中標(biāo)企業(yè)收回投資的時(shí)間還得拉長。
按照當(dāng)前市場的平均水平，開發(fā)運(yùn)營工商業(yè)屋頂光伏，差不多的項(xiàng)目5-6年就可回本；戶用屋頂光伏的投資回報(bào)期較長，但一般也在8年以內(nèi)。相比之下，特許經(jīng)營權(quán)招標(biāo)的項(xiàng)目吸引力就小很多。
不僅僅是轉(zhuǎn)讓費(fèi)超高，付款條件也很苛刻。在多數(shù)招標(biāo)公告中，都要求中標(biāo)企業(yè)在協(xié)議簽訂后一次性支付大部分或者全額的特許經(jīng)營費(fèi)。在江蘇溧陽的招標(biāo)公告中，就要求中標(biāo)企業(yè)“在中標(biāo)通知書發(fā)放后15個(gè)工作日內(nèi)”支付特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)，逾期未付款的取消中標(biāo)資格。
地方政府急于將特許經(jīng)營費(fèi)拿到手，但后續(xù)如何約束政府行為，如何保障中標(biāo)企業(yè)的利益，各地的公告中均未提及。如若地方政府“拿錢不辦事”，中標(biāo)企業(yè)恐怕也哭告無門了。
在一些地方的招標(biāo)中，更是把賬算的很細(xì)，盡最大可能從屋頂資源這塊“肥肉”中“熬油”。例如，在汕頭市的項(xiàng)目招標(biāo)公告中就寫明：項(xiàng)目公司應(yīng)提供本項(xiàng)目的相關(guān)資料積極協(xié)助政府方爭取國家、省、市的補(bǔ)助、補(bǔ)貼和財(cái)政撥款。本項(xiàng)目獲得的補(bǔ)助、補(bǔ)貼和財(cái)政撥款，由政府和項(xiàng)目公司共享。
補(bǔ)貼政策本意是扶持光伏項(xiàng)目推進(jìn)的，招標(biāo)政府也要分一杯羹。在業(yè)內(nèi)人士看來，既然是收取了高額轉(zhuǎn)讓費(fèi)，招標(biāo)政府還要拿補(bǔ)貼款就不太合理了。
模式創(chuàng)新要怎么搞？
對(duì)特許經(jīng)營權(quán)模式，中國新能源電力投融資聯(lián)盟秘書長彭澎直言不諱地對(duì)華夏能源網(wǎng)（公眾號(hào)hxny3060）表示：很難推進(jìn)下去，“因?yàn)檎皇墙o了光伏企業(yè)開發(fā)權(quán)，每一個(gè)公共建筑都有所屬機(jī)構(gòu)，地方政府很難將各方協(xié)調(diào)到位。”
集中招標(biāo)的屋頂資源，涉及到很多家單位，開發(fā)建設(shè)需要每一個(gè)屋頂單位的支持配合。但很明顯各個(gè)單位不會(huì)很積極，轉(zhuǎn)讓費(fèi)政府財(cái)政拿走了，跟這家單位沒有關(guān)系，但建設(shè)的時(shí)候破壞了防水、破壞了景觀，受損的是這家單位。
針對(duì)這個(gè)問題，在廣東興寧市的做法是專門成立領(lǐng)導(dǎo)小組，專注于“統(tǒng)籌推進(jìn)全市公共機(jī)構(gòu)屋頂光伏資源特許經(jīng)營項(xiàng)目工作”。小組組長由市委常委、副市長劉東峰擔(dān)任，小組成員中包含了13個(gè)市屬行政機(jī)構(gòu)的一把手，以及興寧所轄全部3個(gè)街道辦、17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一把手。興寧是為數(shù)不多讓中標(biāo)企業(yè)感覺有保障的，其他更多市縣并沒有明確的執(zhí)行落地機(jī)制。
國家能源局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，截至今年6月底，全國光伏累計(jì)并網(wǎng)容量47000.2萬千瓦，其中分布式光伏19822.8萬kW。據(jù)測(cè)算到2050年，分布式光伏裝機(jī)將超過20億kW，尚有9倍的增長空間。
分布式的大發(fā)展，需要將大量沉淀的公共屋頂資源激活起來，這離不開各地政府的積極參與。特許經(jīng)營，雖然有所爭議，但也算是一種有益嘗試，根本上是在向“市場化”靠近了，至少要比之前企業(yè)想開發(fā)找不到人的狀況有所進(jìn)步。
公共建筑分布式開發(fā)，需要在特許經(jīng)營基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善，探索出行之有效的商業(yè)模式。
譽(yù)江華說，在分布式光伏中，無論是哪種模式，都要注意三點(diǎn)：
一是平衡各方利益。無論是光伏企業(yè)、屋頂?shù)臉I(yè)主、電網(wǎng)企業(yè)，都是分布式光伏發(fā)展中的重要參與方，哪一方消極對(duì)待，都會(huì)阻礙分布式光伏的發(fā)展。
二是深化“市場化”。市場化的競爭可以提高項(xiàng)目質(zhì)量、降低成本。“分布式光伏的推進(jìn)，地方政府需要考慮，如何細(xì)化規(guī)則，以便納入更多企業(yè)，尤其是民營企業(yè)參與競爭。民營企業(yè)的市場化優(yōu)勢(shì)，可以為屋頂光伏帶來更多可能性。”
三是要讓商業(yè)模式服務(wù)于光伏發(fā)電本身。無論選擇何種模式，都是為了讓光伏發(fā)揮出自身的最大價(jià)值。拘泥于某種模式，很可能就會(huì)忽略了“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
“特許經(jīng)營模式存在爭議，不是壞事。至少向其他探討未來分布式光伏運(yùn)營模式的省市，提供了一個(gè)良好的嘗試樣板。更多的探索與政策創(chuàng)新，還在后面。”譽(yù)江華說道。
原標(biāo)題：爭議屋頂光伏“特許經(jīng)營”招標(biāo)：肥了誰？坑了誰？
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