近期，多地政府明顯加快了對光伏、風電存量項目的清退速度。明顯加快了對光伏、風電存量項目的清退速度。部分省份大刀闊斧地砍掉了近67%的光伏項目，甚至有的大省廢止了超過2GW的光伏項目規(guī)模。
據(jù)不完全統(tǒng)計，今年以來，江西、安徽、河南湖濱區(qū)、山西、遼寧等5地已經陸續(xù)公布最新風光項目廢止名單，擬廢止的光伏項目總裝機規(guī)模已超過8.15GW。
從各省廢止的風、光項目原因來看，備而不建、超時被動清退、涉及生態(tài)紅線、“以新代舊”調整優(yōu)化規(guī)劃庫等成為主要因素。
一、備而不建，超時被動清退
山西廢止兩批風光項目
去年7月22日，山西省出臺了第一批擬廢止風電光伏發(fā)電項目清單，在這批清單中，共廢止風光項目54個，總計規(guī)模138.8萬千瓦其中，風電項目1.168GW，光伏項目220MW。
而這些項目被廢止的原因即是長期占用資源、遲遲未能建成。
遼寧廢止25萬千瓦風電項目
8月23日，遼寧省發(fā)改委發(fā)布關于對全省480萬千瓦風電光伏重點建設項目未按期建成并網規(guī)模指標（第一批）擬廢止的公示。
公告稱，遼寧省480萬千瓦風電光伏重點建設項目中存在“核而不建”“建設滯后”等問題的風電光伏項目進行了梳理。經匯總，擬廢止未按期建成并網的遼能南票200MW光伏發(fā)電項目、南票暖池塘50MW光伏發(fā)電項目等2個光伏發(fā)電項目共計250MW未并網規(guī)模指標。
河南三門峽市湖濱區(qū)擬廢止927.3MW光伏項目！
8月31日，河南省三門峽市湖濱區(qū)發(fā)改委公示了第一批擬廢止的可再生能源項目清單，其中包含37個分布式光伏項目，合計項目規(guī)模927.3MW，涵蓋集中式光伏項目690MW、分布式光伏項目237.3MW。
公告指出，以上項目被廢止系備案后2年內未開工建設或者未辦理任何其他手續(xù)的項目，不具備建設條件的、未納入省可再生能源年度開發(fā)方案、長期占用資源、遲遲未能建成等原因。
二、涉及生態(tài)紅線、政策變化，主動清退
陜西三地18個風光項目廢止
8月初，陜西省寶雞市、府谷縣、洋縣等多地公布十三五”存量可再生能源項目。
其中，寶雞市廢止了7個風電、光伏項目，共計17萬千瓦。榆林市府谷縣廢止10個風光項目，規(guī)模45.95萬千瓦。漢中市洋縣廢止了10個村，共計0.75萬千瓦的分布式光伏電站項目。
三地合計18個風光項目被廢止，光伏16.75萬千瓦、風電46.95萬千瓦。
這些項目被廢止的原因除去項目核準文件已到期、備案后未在有效期內開工建設、未在規(guī)定時間內核準以外，還有則是因為涉及生態(tài)紅線及政策性叫停。
寶雞市多個項目中，均因項目涉及二級國家級公益林中有林地集中區(qū)域，不再建設。
安徽省調整光伏競配項目：縮水2.2GW！19個削減、17個被砍
10月中旬，安徽省能源局發(fā)布調整2021年競爭性配置光伏發(fā)電項目建設規(guī)模情況的公示。
因受水利、用地政策調整等原因，36個項目建設規(guī)模遭調整，3.3GW規(guī)模縮減為1.1GW，削減2.2GW，其中19個項目建設規(guī)?？s小，17個項目建設規(guī)模被直接歸零。
三、為何大量的光伏項目建設方，指標在手、卻落地艱難？
原因一：用地合規(guī)“陷阱”
光伏電站項目的開發(fā)，首先涉及開發(fā)用地的審批與核準。“光伏項目無法落地，90%的原因是手續(xù)不到位。”來自安徽的一位電站項目建設方人士告訴華夏能源網。
用地手續(xù)是制約光伏項目落地的一個重要因素，由于我國對土地資源實行“三線”（基本農田紅線、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界控制線）限制，嚴格意義上光伏用地主要使用沙漠、戈壁、荒地等非耕用土地。
2014年以來，為了鼓勵光伏的發(fā)展，國家一度實行寬松的光伏用地政策。比如，2017年原國土資源部三部門聯(lián)合印發(fā)的事關“光伏扶貧”和規(guī)范光伏發(fā)電產業(yè)用地的文件提出，對于符合本地區(qū)光伏復合項目建設要求和認定標準的項目，其光伏方陣在占用除永久基本農田以外的農用地時無需辦理轉建手續(xù)，在保障農用地可持續(xù)利用的前提下可不改變原用地性質。這對當時的光伏開發(fā)帶來了政策利好，只要保證耕地不撂荒，企業(yè)可以合理利用耕地建設農光互補等光伏電站項目。但2022年以后，隨著國家土地政策的收緊，耕地、林地、基本草原都成了光伏禁區(qū)。
而用地資質不過關，大致可分為兩種情況。
一種情況是在前幾年寬松的政策環(huán)境下，各省市的新能源項目投資方急于搶指標、搶資源，忽視了用地合規(guī)問題，很多項目存在“未批先建”的問題。隨著近兩年監(jiān)管口子的收緊，土地性質不合規(guī)問題暴露出來。近兩年山西、安徽等地關于光伏項目違規(guī)占地被拆除，很多都是這一情況。
在光伏野蠻發(fā)展階段，一哄而上的搶指標、搶資源還導致了資源的錯配。
一位來自西部某省的光伏投資人劉先生在采訪中告訴華夏能源網，在甘肅一些地方縣市中，有的企業(yè)手中拿到了光伏指標但無光伏用地，還有部分企業(yè)拿到了光伏用地許可但無光伏指標。
另一種情況，則與土地性質不明朗有關。
上述投資人告訴華夏能源網，在西部某省申請光伏項目用地時，土地性質不明確的問題十分凸顯，他們不止一次遭遇過類似的“坑”。
“本來我們已經申請到了地塊和指標，縣級單位或鎮(zhèn)政府提供的土地信息也是荒地、坡地，符合光伏用地要求。但上報到市級或省級部門時，審批又不給通過了，回復我們的原因是，土地性質屬于‘耕地’或‘林地’，不能被用作光伏項目。”
為了避免被“坑”，這家投資公司近年來十分注重盡調。“我們對其中一個縣做過摸底，整個縣符合光伏用地條件的只有300畝。但再去別的政府部門調資料，就發(fā)現(xiàn)其中很多土地都不能用。”
其背后的主要原因，是新能源開發(fā)的審批，涉及多個政府職能部門，包括地方能源局、發(fā)改委、電網甚至國土資源局等，而各個部門出臺的相關政策會發(fā)生變化。
每年國家層面在“保護耕地紅線”精神推出的土地政策，如“退耕還林”等，就會導致部分土地性質審批時出現(xiàn)信息差。甚至有個別地區(qū)，為落實政策或拿到相關補貼，會將一些荒地申報成耕地或林地。
一年前，水利部出臺的一份規(guī)劃文件，就令水上光伏這一類項目遇到“急剎車”。2022年5月24日，水利部印發(fā)《水利部關于加強河湖水域岸線空間管控的指導意見》，提出光伏電站、風力發(fā)電等項目不得在河道、湖泊、水庫內建設后，水上光伏項目基本已經不能再建了。此次江西取消的2.894GW項目指標中，漁光互補類項目廢止規(guī)模最高，達到了1.11GW。
而對于光伏電站開發(fā)商來說，避免用地風險的止損辦法往往是，“一旦發(fā)現(xiàn)可能存在違規(guī)問題，我們就干脆停止已申報項目的推進，以免‘雞飛蛋打’。畢竟建設一個分布式光伏電站，也要幾百萬上千萬。
投資方是理性的，這種情況，導致了一些地方的光伏指標最終只能“空轉”。
原因二：地方“以產業(yè)換項目”抬高落地門檻
除了土地合規(guī)問題的制約，地方政府“以產業(yè)換項目”的普遍做法，也加大了光伏項目的落地難度。
由于地方政府對土地資源擁有絕對的話語權，由此會將非光伏開發(fā)之外的“要求”轉嫁給投資方，以產業(yè)換項目的案例并不少見。
浙江省某縣，甚至在《整縣推進光伏規(guī)?；_發(fā)試點工作方案（征求意見稿）》中明確提出，對于復合電站和公共屋頂資源電站，將采取“制造業(yè)項目投資換光伏開發(fā)資源”的投資模式：每引進固定資產投資3億元的制造業(yè)投資項目，可換取10萬千瓦（左右）的光伏開發(fā)資源。
山東某地區(qū)更是將三個單體規(guī)模為1GW的光伏一體化基地項目與30億融資綁定，要求意向企業(yè)“為當?shù)爻峭豆敬谫Y”，這意味著，企業(yè)要想拿下光伏項目，自身還要“接盤”30億元的貸款！
前述投資人介紹，在陜西某市一個120MW的屋頂電站項目招標中，當?shù)卣吞岢鲆粋€附加條件——投資方必須再投資一個覆蓋90畝土地的清潔能源項目。類似的情況下，光伏投資方就需要在申請光伏指標的過程中與相關部門進行博弈。
2021年以來，隨著光伏電站指標審批權限下放至各省市，產業(yè)配套之風逐步蔓延至全國。據(jù)不完全統(tǒng)計，全國已有22省、28市縣提出了各種產業(yè)配套配套或附加收益要求。配套內容涉及消納負荷、產業(yè)鏈、建學校、引進外資、鄉(xiāng)村振興，甚至捐款、背債，可謂花樣百出。投資金額少則幾千萬、上億元，多則幾十億甚至上百億。
產業(yè)配套政策一出，考驗的就不只是企業(yè)的資金實力，還有業(yè)務能力和對投資回報周期的預期。
“對于產業(yè)配套，有多元化投資體系的企業(yè)更容易接受。一些國企沒法做到多元化，就選擇民營企業(yè)家來做聯(lián)合投資人。要么就就轉換思路，比如中車股份，就曾承諾幫助當?shù)卣龌A設施建設，以此來實現(xiàn)光伏項目獲批。”前述光伏投資人說。
但現(xiàn)實的問題是，“我們投資光伏電站一般要求五、六年回本。但是如果加上產業(yè)配套投資的話，回報周期將被大大拉長。”
因此，產業(yè)配套之風盛行，部分或源于地方政府在土地財政萎縮后的發(fā)展新產業(yè)需求，但在結果上拉高了光伏項目的落地門檻。
看起來容易受損失的是光伏項目開放商，但實際上，地方政府人士也在相關的項目推進中“叫苦不迭”。有地方城建部門人士曾向媒體披露，項目投標后雙方談好的產業(yè)配套，大部分投資商都不會真正落實，屬于“虛晃一槍”，最終導致政府批出了指標、承諾卻無法兌現(xiàn)，扯皮之中，相關光伏項目也自然也就被“半途而廢”了。
而在產業(yè)配套方面，國家層面一直是明令禁止的。2021至2022年間，國家能源局就曾多次發(fā)文，不得強制要求配套產業(yè)投資、不得違規(guī)收取項目保證金。奈何上有政策，下有對策，最終造成光伏項目落地門檻被抬高的尷尬局面。
在上述兩大問題（土地合規(guī)、產業(yè)配套協(xié)議）解決后，光伏項目的落地還要進一步面臨用地價格談判、發(fā)電能否順利并網等后續(xù)問題。任何一個環(huán)節(jié)出問題，很可能就導致光伏項目在建設過程中“半途而廢”。
寶貴的新能源指標，“空轉”問題長期無法杜絕，不僅導致了嚴重的資源錯配，最終還令政府與市場兩方遭受損失，造成了地方推進新能源建設的“摩擦力”。
地方發(fā)展光伏發(fā)電，不僅是碳中和大計的要求，也是利國利民的事業(yè)。要想“好經不被唱歪”，考驗著地方政府的治理智慧，如何避免急功近利的做法，創(chuàng)造良好的營商環(huán)境，切實解決行業(yè)所面臨的困難，是各個省市相關部門需要考慮的問題。
另一方面，隨著越來越多地方民企入局新能源開發(fā)，要實現(xiàn)合理的產業(yè)回報，不僅要手續(xù)合規(guī)合法，更要抵制住低價競爭的誘惑，做足項目盡調，方能把拿在手中的“指標”用好。
原標題：超8.15GW風光項目被清退！建設方指標在手，為何落地卻艱難？
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