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2013年對中國光伏來說是啟動的一年。在這一年，中國光伏發(fā)電市場幾乎從零起步，在中國政府的大力支持和各種政策的推動下，中國光伏從原材料到產(chǎn)品、裝備，再到下游發(fā)電及運(yùn)維，各環(huán)節(jié)市場可以說全面爆發(fā)，發(fā)展速度震驚世界，早已經(jīng)完全超越了當(dāng)初業(yè)內(nèi)人士對這個行業(yè)的期待。
2015年底，中國光伏累計(jì)裝機(jī)容量43.18GW，超越德國，躍居全球第一。德國這個老牌可再生能源強(qiáng)國從2000年頒布《可再生能源法》(EGG法案)以后，累計(jì)光伏裝機(jī)規(guī)模到2012年超過32GW。而剛剛起步、基礎(chǔ)薄弱的中國只用短短幾年就超越了德國十多年的發(fā)展成果。其中，中國政府及能源主管部門對光伏產(chǎn)業(yè)和市場的扶持和推動政策不可小覷。
然而，中國太陽能產(chǎn)業(yè)并不僅僅是這幾年才發(fā)展起來的。早在上世紀(jì)50年代，中國政府便開始了太陽能光伏發(fā)電的研發(fā)，當(dāng)時主要是為了將其用于發(fā)展航空事業(yè)。上世紀(jì)90年代，中國的太陽能板制造業(yè)開始逐步發(fā)展起來，盡管行業(yè)規(guī)模較小，產(chǎn)品質(zhì)量也參差不齊，但對于偏遠(yuǎn)地區(qū)的人們來說，太陽能已經(jīng)成為了他們獲取能源的一個重要的方式。1996年，政府啟動了“光明工程”。這是國家首次出臺政策，通過開發(fā)利用可再生能源，為那些遠(yuǎn)離電網(wǎng)的西部無電地區(qū)提供能源。
2005年前后，中國的太陽能光伏發(fā)電政策轉(zhuǎn)向以推動出口制造為主導(dǎo)，采取的措施包括發(fā)放出口信貸、加大研發(fā)投資力度、以及在幾家龍頭企業(yè)成立國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室等。技術(shù)轉(zhuǎn)讓主要有兩種方式，一是從工業(yè)化國家購買加工設(shè)備，另外一種則是像尚德電力創(chuàng)始人、澳籍華人施正榮博士這樣的技術(shù)型人才的流動。然而，中國國內(nèi)的新能源發(fā)展則側(cè)重于風(fēng)力發(fā)電。2010年代初，中國的太陽能光伏板出口占其總產(chǎn)量的95%左右，其中大部分銷往德國和美國。
然而近年來由于產(chǎn)能過剩，這一情況也發(fā)生了變化。美歐先后采取反傾銷措施，再加上金融危機(jī)后經(jīng)濟(jì)陷入低迷，出口大幅減少。多晶硅價格走低也讓一些簽訂了原材料長期供貨合同的生產(chǎn)企業(yè)受到重創(chuàng)?？康胤秸J款的支撐所取得的生產(chǎn)繁榮，最后也只得借助政府之力打開國內(nèi)市場來消納過剩的產(chǎn)能。
中國的“十二五規(guī)劃”(2011—2015年)專門針對太陽能發(fā)展制定了一份以降低太陽能發(fā)電價格、擴(kuò)大光伏系統(tǒng)生產(chǎn)為宗旨的五年規(guī)劃，而其他一些政策則是通過制定明確的目標(biāo)增長率、電力收購保障、上網(wǎng)電價(FITs)、屋頂光伏發(fā)電設(shè)施補(bǔ)貼、以及“金太陽”分布式太陽能發(fā)電項(xiàng)目等措施，著力推動國內(nèi)太陽能光伏市場的發(fā)展。
自2013年開始，中央政府和能源主管部門持續(xù)出臺了一系列支持光伏發(fā)展的政策，涉及財政補(bǔ)貼、建設(shè)規(guī)模、發(fā)展方向指引、全額收購等各個環(huán)節(jié)。這些政策從點(diǎn)、線、面立體涵蓋了整個中國光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，支撐這個行業(yè)從一棵幼苗快速成長為參天大樹。
無論是風(fēng)電還是太陽能，可再生能源在中國得以高速發(fā)展的基礎(chǔ)都得益于制定了專門針對這一能源形式的法律和財政支持政策?！犊稍偕茉捶ā芳敖⒃诖酥系目稍偕茉礃?biāo)桿電價和度電補(bǔ)貼制度，是所有可再生能源相關(guān)政策得以推行的大前提和整個政策體系得以構(gòu)建的基本面。
《可再生能源法》
2006年1月1日，《可再生能源法》正式實(shí)施。這項(xiàng)法律的制定和頒布對可再生能源的發(fā)展起到至關(guān)重要的推動作用。2009年，該法又啟動了修改工作，這次修法確定了對可再生能源實(shí)施全額保障性收購，這一決定對行業(yè)影響深遠(yuǎn)。
《可再生能源法》是中國可再生能源的綱領(lǐng)性大法，奠定了大力發(fā)展可再生能源在法理上的合理性。其中，第十四條規(guī)定了國家實(shí)行可再生能源發(fā)電全額保障性收購制度。這條法例規(guī)定了電網(wǎng)對可再生能源的優(yōu)先收購義務(wù)，在可再生能源發(fā)展初期提供了強(qiáng)大的支持，正是由于這一法律條文的支持，中國可再生能源才得以進(jìn)入真正的高速發(fā)展時期。
可再生能源標(biāo)桿電價+度電補(bǔ)貼制度
在中國可再生能源發(fā)展初期，政府為制定相關(guān)支持政策參考了許多國外制度。據(jù)國家發(fā)改委能源研究所能源經(jīng)濟(jì)與發(fā)展戰(zhàn)略研究中心主任高虎介紹，21世紀(jì)的第一個十年，正是歐洲風(fēng)電發(fā)展的一個高峰時期，德國成為中國發(fā)展可再生能源的一個重要參照國，其實(shí)施的固定電價政策被認(rèn)為是促進(jìn)可再生能源規(guī)?；l(fā)展的一種政策體系，當(dāng)時受到很多研究者和決策者的大力推崇，中國能源主管部門在權(quán)衡了可再生能源配額制和度電補(bǔ)貼制度(FIT)的各種利弊后，決定選擇后者作為長期支持可再生能源發(fā)展的關(guān)鍵支持政策。
財政部、國家發(fā)展改革委、國家能源局在2011年確定了通過征收可再生能源電價附加為可再生能源發(fā)電進(jìn)行補(bǔ)助的支持方式。電力用戶應(yīng)繳納的可再生能源電價附加由電網(wǎng)企業(yè)代征，然后從補(bǔ)貼資金池中，根據(jù)可再生能源項(xiàng)目的標(biāo)桿上網(wǎng)電價高于當(dāng)?shù)孛摿蛉济簷C(jī)組標(biāo)桿電價的差額補(bǔ)貼給發(fā)電企業(yè)。
這項(xiàng)補(bǔ)貼政策的實(shí)施和落實(shí)確保了建設(shè)可再生能源有利可圖，保證可再生能源發(fā)電企業(yè)的投資回報，從政府財政決算的角度來看，F(xiàn)IT制度模型簡單、可操作性強(qiáng)，適合剛剛起步的可再生能源產(chǎn)業(yè)。實(shí)際上，這項(xiàng)政策的實(shí)施確實(shí)大大刺激了可再生能源的建設(shè)，無論是風(fēng)電還是光伏，都在實(shí)質(zhì)的財政補(bǔ)貼支持下，以較短的時間實(shí)現(xiàn)了裝機(jī)量的猛增。
不斷進(jìn)化的光伏政策
除了針對所有可再生能源的立法和補(bǔ)貼方面的基礎(chǔ)政策，針對光伏發(fā)電的特定政策從2013年才開始有系統(tǒng)地制定。
2013年7月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》，提出“2013—2015年，年均新增光伏發(fā)電裝機(jī)容量10GW左右，到2015年總裝機(jī)容量達(dá)到35GW以上”的建設(shè)目標(biāo)，并提出從分布式、光伏電站、國際市場等不同板塊積極開拓應(yīng)用市場，以及對規(guī)范產(chǎn)業(yè)發(fā)展秩序和并網(wǎng)管理服務(wù)等都做出了指導(dǎo)。
這份意見被稱為第一個光伏“國策”，自十二五之后，光伏發(fā)電獲得中央層面的系統(tǒng)政策支持，這是前所未有的、針對光伏產(chǎn)業(yè)的扶持政策，盡管這份意見的內(nèi)容也是指導(dǎo)性、綱領(lǐng)性的，但它為光伏下一階段的發(fā)展規(guī)模設(shè)立了清晰的目標(biāo)。可以說，中國光伏得以崛起就是自這份意見而始。
2014年9月，國家能源局發(fā)布《進(jìn)一步落實(shí)分布式光伏發(fā)電有關(guān)政策的通知》。業(yè)界人士將該通知稱為“分布式新政”。該通知的核心在于在政策上正式界定了分布式光伏的定義和范圍，并且明確了分布式項(xiàng)目的收益模式。這一通知下發(fā)后，市場對分布式項(xiàng)目的投資熱情有所提高，但由于分布式項(xiàng)目存在融資困難、屋頂產(chǎn)權(quán)不明晰等等問題，分布式光伏一直沒有大規(guī)模爆發(fā)。
2015年12月，中國開始降低地面光伏電站標(biāo)桿電價，中國可再生能源電價政策開始實(shí)行退坡機(jī)制，即在可再生能源發(fā)展到一定階段時，根據(jù)具體情況逐步減少補(bǔ)貼。盡管該通知本質(zhì)上是對補(bǔ)貼的削減，但由于退坡機(jī)制啟動后，越晚投產(chǎn)的項(xiàng)目獲得的補(bǔ)貼將越低，從另一個角度刺激了短期的裝機(jī)增長。2016年上半年，國內(nèi)光伏裝機(jī)在躍居全球裝機(jī)第一后又迎來一個大爆發(fā)，新增并網(wǎng)光伏容量約為22.5GW，其中僅6月份就新增了約11.3GW，半年的新增容量已經(jīng)超過全年的規(guī)劃目標(biāo)。
2015年，國家能源局計(jì)劃實(shí)行光伏扶持專項(xiàng)計(jì)劃——“領(lǐng)跑者”計(jì)劃。該計(jì)劃要求項(xiàng)目采用先進(jìn)技術(shù)產(chǎn)品，通過建設(shè)先進(jìn)技術(shù)光伏發(fā)電示范基地和示范工程，推動光伏發(fā)電價格下降和技術(shù)進(jìn)步。具體實(shí)施方式為國家能源局統(tǒng)籌多個大型、優(yōu)質(zhì)電站資源開展招投標(biāo)，開發(fā)商通過競價的方式投標(biāo)競爭。2016年，八個“領(lǐng)跑者”基地(總?cè)萘窟_(dá)5.5GW)經(jīng)過激烈的競價，實(shí)現(xiàn)了光伏發(fā)電價格的大幅下降，最低中標(biāo)價格低至0.45元/千瓦時，已經(jīng)接近燃煤標(biāo)桿電價。在“領(lǐng)跑者”計(jì)劃的帶動下，中國光伏發(fā)電價格逐步向平價上網(wǎng)邁進(jìn)。
另外，除了國家級的政策外，不少地方政府也相繼出臺地方性的支持政策推動光伏發(fā)展。從省到市，部分有志于發(fā)展光伏發(fā)電的地方政府都制定了除國家補(bǔ)貼外的額外支持政策。在光伏發(fā)電標(biāo)桿電價確定后，多省、市出臺了額外補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。
通過這樣點(diǎn)、線、面結(jié)合的政策體系，中國光伏實(shí)現(xiàn)了連續(xù)三年的高速增長。中國對光伏發(fā)電的扶持形成了一個系統(tǒng)的政策框架?？v觀全球，可再生能源的發(fā)展都離不開政策的支持，中國可再生能源政策框架的設(shè)計(jì)和搭建也參考了歐美國家的經(jīng)驗(yàn)，如今中國已成為全球最大的光伏市場，受到全球矚目，這些光伏政策對其他新興市場和國家將有怎樣借鑒意義?
巴西——一個復(fù)雜的光伏新興市場
作為南美最重要的市場，巴西一直有志于推動可再生能源在其能源結(jié)構(gòu)中占據(jù)更重要的位置，而巴西的可再生能源資源稟賦也足以為相應(yīng)計(jì)劃提供支持。但該國政策是否能支持這樣的計(jì)劃走向現(xiàn)實(shí)?
巴西國內(nèi)一直以水電為主力能源，水力發(fā)電貢獻(xiàn)了該國超過70%的發(fā)電量，而風(fēng)電、光伏等可再生能源占比微乎其微。但事實(shí)上，巴西的光照資源非常優(yōu)厚，巴西領(lǐng)土從北緯5度，一直到南緯35度，大部分地區(qū)位于熱帶，是全球?yàn)閿?shù)不多的年日照時間超過3000小時的國家之一。另外，遼闊的國土面積為安裝太陽能發(fā)電設(shè)備提供了基礎(chǔ)。
但在巴西發(fā)展可再生能源仍然面臨各種困難。其中最重要的一個原因在于巴西國內(nèi)尚未形成成熟完善的光伏產(chǎn)業(yè)，光伏產(chǎn)品價格高企，政府在這方面的政策亟待完善。
據(jù)巴西太陽能產(chǎn)業(yè)協(xié)會總監(jiān)Rodrigo Sauaia介紹，阻礙巴西光伏長遠(yuǎn)發(fā)展的政策問題主要在于融資和稅收。例如，巴西為了支持分布式光伏而推行凈計(jì)量政策，但這不是真正的凈計(jì)量政策，因?yàn)橛脩粜枰獮槠渥园l(fā)電量支付高額稅收。
Rodrigo Sauaia舉例：“如果有個用戶的分布式系統(tǒng)發(fā)了500度電，他從配電網(wǎng)消費(fèi)了1000度電，他需要為他發(fā)的500度電付稅，同時還需要為他消費(fèi)的1000度電付稅，即便他的分布式系統(tǒng)發(fā)的電已經(jīng)抵消了他部分的電力消費(fèi)”。
目前，巴西家庭、辦公樓、公共建筑的屋頂太陽能板的安裝數(shù)量還不到1萬塊，而人口遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于巴西、國土面積也只有其65分之一的孟加拉國卻安裝了約150萬塊屋頂太陽能板。
近兩年巴西全國有10多個州對分布式發(fā)電取消流通稅，但這并不代表問題解決了。巴西涉及光伏產(chǎn)業(yè)的稅收出了名的復(fù)雜，很多光伏部件都需要征稅，此外還需要繳付社會一體化計(jì)劃繳款(PIS)、員工分紅計(jì)劃存金(PASEP)和聯(lián)邦社會援助繳款(CONFINS)等等。為了支持巴西可再生能源的發(fā)展，這些稅收在多方努力下有望被逐步取消。
對于企業(yè)而言，對國產(chǎn)組件的監(jiān)管通常意味著進(jìn)口太陽能組件要更加便宜。就拿意大利國家電力公司來說(Enel)，由于巴西政府并沒有保證支持其拓展巴西的太陽能市場，2014年和2015年，這家企業(yè)在巴西運(yùn)營的太陽能電廠不得不從晶澳太陽能有限公司和晶科能源控股有限公司兩家中國企業(yè)進(jìn)口太陽能板。
巴西各級地方政府正在尋求新的太陽能項(xiàng)目投資，希望以此增加就業(yè)、提振經(jīng)濟(jì)。北里奧格蘭德州就曾在二月份派代表團(tuán)到訪中國招商引資，希望能夠吸引包括正泰電器在內(nèi)的中國企業(yè)到該州建廠。
巴西北部的亞馬遜州則通過稅收激勵措施鼓勵企業(yè)在當(dāng)?shù)亻_展生產(chǎn)。巴西瑪瑙斯自貿(mào)區(qū)也收到了一些中國企業(yè)的咨詢函，園區(qū)方面并未披露這些企業(yè)的名稱。皮奧伊州是巴西最貧困的州之一。該州正在努力吸引更多的投資，通過打造“皮奧伊硅谷”來推動當(dāng)?shù)氐募夹g(shù)和創(chuàng)新。
對比中國和巴西的光伏政策，中國的以下幾項(xiàng)做法值得巴西借鑒：
更有力的發(fā)展目標(biāo)約束。中國在《巴黎協(xié)議》的框架下作出了到2020年非化石能源占一次能源消費(fèi)的比重達(dá)到15%，2020年到30%的國際承諾，并將其轉(zhuǎn)化為國內(nèi)“十三五”規(guī)劃的具體指標(biāo)。這是目前驅(qū)動中國推進(jìn)能源轉(zhuǎn)型、制定和革新各項(xiàng)可再生能源政策的最重要動力。巴西雖然也有到2024年將其光伏發(fā)電裝機(jī)規(guī)模增至7GW的政府計(jì)劃，但這項(xiàng)計(jì)劃的約束力和驅(qū)動力是存疑的,尤其是在當(dāng)前巴西的經(jīng)濟(jì)仍陷于經(jīng)濟(jì)危機(jī)泥淖的情況下。這需要巴西從社會到政府各界進(jìn)行深入的對話和研究，明確可再生能源的發(fā)展目標(biāo)，并且賦予這個目標(biāo)法律的效力。
更靈活的產(chǎn)業(yè)政策。中國光伏得以快速發(fā)展，一個強(qiáng)大完善的產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)侵匾A(chǔ)。中國光伏企業(yè)曾經(jīng)在歐洲市場上與歐美光伏設(shè)備廠家廝殺過。在中國市場崛起后，更是經(jīng)歷過慘烈的行業(yè)洗牌和重組，淘汰了一批經(jīng)營不善、技術(shù)不過關(guān)的企業(yè)。中國政府通過對可再生能源企業(yè)“三免三減半”的稅收政策、FIT的財政補(bǔ)貼支持政策以及領(lǐng)跑者計(jì)劃等擇優(yōu)篩選競價政策等支撐了一批光伏企業(yè)的成長。而巴西的光伏產(chǎn)業(yè)尚未發(fā)展到這一階段，一方面巴西市場并不算一個非常開放的市場，對進(jìn)口產(chǎn)品征收高額稅收;另一方面對本土企業(yè)也沒有切實(shí)的保護(hù)和支持政策。而缺乏頂層設(shè)計(jì)和總體目標(biāo)，難以真正點(diǎn)燃市場更是企業(yè)和產(chǎn)業(yè)成長緩慢的重要原因。
更有利可圖的收益模式。目前巴西的光伏項(xiàng)目收益主要來自電力拍賣，然而這項(xiàng)政策受經(jīng)濟(jì)波動影響，2016年巴西政府就取消了該年唯一一個太陽能項(xiàng)目拍賣，這對行業(yè)打擊很大。巴西應(yīng)該探討更穩(wěn)定的可再生能源收益模式。事實(shí)上，全球大部分大力發(fā)展可再生能源的國家，對這種能源實(shí)施支持政策主要還是兩種，一種就是度電補(bǔ)貼(FIT)，另一種是配額制(RPS)。中國正處于從度電補(bǔ)貼向配額制轉(zhuǎn)向的階段，經(jīng)過一段時間強(qiáng)力而穩(wěn)定的財政補(bǔ)貼支持后，轉(zhuǎn)向由地方設(shè)定可再生能源發(fā)展目標(biāo)，因地制宜地的政策，這樣的轉(zhuǎn)變符合中國可再生能源發(fā)展的大趨勢。巴西應(yīng)該對其可再生能源政策空間作更深入細(xì)致地評估，結(jié)合國情選擇合適的政策路線，或者設(shè)計(jì)多種政策協(xié)作互補(bǔ)地機(jī)制體系，如參考中國的領(lǐng)跑者計(jì)劃與年度規(guī)劃相結(jié)合，優(yōu)選資源優(yōu)厚的項(xiàng)目進(jìn)行競價，同時保證每年的規(guī)劃目標(biāo)，這樣才能切實(shí)有效地擴(kuò)大市場、培育市場。
事實(shí)上，巴西一直是中國光伏投資的重要目標(biāo)市場之一，但在當(dāng)前階段，巴西尚未形成真正有利于光伏發(fā)展的政策體系。中國廠商對巴西市場充滿野心，同時也疑慮重重，在這樣優(yōu)厚的資源稟賦下，更要求政府將可再生能源的發(fā)展提到國家戰(zhàn)略的高度。中國的光伏政策也是從無到有，從混亂無序到穩(wěn)定成熟，相信其中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)能成為巴西這樣的新興市場最好的鏡鑒。
原標(biāo)題：【深度】中國光伏產(chǎn)業(yè)的成功能否復(fù)制？
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