編者按：近日，國家能源局印發(fā)了《關于推進光伏發(fā)電“領跑者”計劃實施和2017年領跑基地建設有關要求的通知》(國能發(fā)新能〔2017〕54號，以下簡稱《通知》)。為此，國家能源局新能源和可再生能源司負責同志就此接受了記者采訪，回答了記者問題。
問：為什么要實施光伏發(fā)電“領跑者”計劃和領跑基地建設，其背景是什么?
答：大力發(fā)展可再生能源，有效應對氣候變化，促進能源清潔低碳轉型已成為全球廣泛共識，我國也明確提出了非化石能源發(fā)展的階段性目標。我國太陽能資源豐富，分布廣泛，具有大規(guī)模開發(fā)的資源條件和產(chǎn)業(yè)基礎，發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)對調整能源結構、推進能源生產(chǎn)和消費革命、促進生態(tài)文明建設具有重要意義。近年來，在《可再生能源法》和一系列政策措施的推動下，我國光伏產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，技術進步明顯，應用規(guī)模迅速擴大，已建裝機自2015年起已穩(wěn)居世界第一，在我國能源轉型中發(fā)揮著越來越大的作用。但與此同時，與化石能源相比，光伏發(fā)電仍存在建設成本高、市場競爭力不強、補貼需求不斷擴大等問題，成為制約我國光伏產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的重要因素。針對以上問題，根據(jù)國家創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略精神，支持先進技術研發(fā)和推廣應用，2015年國家能源局聯(lián)合有關部門提出了實施光伏發(fā)電“領跑者”計劃和建設領跑基地，通過市場支持和試驗示范，以點帶面，加速技術成果向市場應用轉化和推廣，加快促進光伏發(fā)電技術進步、產(chǎn)業(yè)升級，推進光伏發(fā)電成本下降、電價降低、補貼減少，最終實現(xiàn)平價上網(wǎng)。
答：自國家能源局提出光伏發(fā)電“領跑者”計劃以來，已組織開展了兩期共9個領跑基地建設，總規(guī)模650萬千瓦。包括2015年山西大同100萬千瓦的首個領跑基地，以及2016年總規(guī)模為550萬千瓦的第二期8個領跑基地。其中第二期基地全部采取競爭方式選擇投資主體，并將上網(wǎng)電價作為主要競爭條件。
到目前為止，大同領跑基地已于2016年6月全部建成并網(wǎng)發(fā)電，并由地方政府完成驗收，運行狀況良好。第二期8個基地已全面完成競爭選擇投資主體，其中新泰、芮城等基地建設進度較快，預計9月底可并網(wǎng)發(fā)電，其余正在抓緊實施。
總體上看，前兩期領跑基地的建設已取得初步效果，主要體現(xiàn)在以下兩方面。一是技術方面。通過廣泛采用先進光伏產(chǎn)品，引導光伏制造企業(yè)把提高技術水平放在首位，使PERC等先進制造技術在光伏制造企業(yè)中得到迅速推廣，規(guī)模顯著擴大，2015年“領跑者”計劃設定的轉換效率已成為目前電池組件轉換效率的普遍水平。二是電價方面。各基地競爭產(chǎn)生的電價平均比國家規(guī)定的標桿電價降低0.2元/千瓦時，下降幅度超過20%。基地項目通過競爭性配置和建設發(fā)現(xiàn)的合理電價，已成為完善光伏發(fā)電價格政策的重要參考，在促進產(chǎn)業(yè)競爭力提升的同時，有效降低了光伏補貼。
問：此次啟動實施的技術領跑基地建設是出于什么考慮?與應用領跑基地有何區(qū)別?
答：從已開展的工作看，領跑基地的實施明顯加快了先進技術的推廣應用，帶動了先進光伏產(chǎn)能市場拓展，大幅提高了高轉換率光伏組件的市場比重，整體加快了光伏產(chǎn)品技術指標提升速度和產(chǎn)業(yè)升級步伐、成本下降速度，對于已經(jīng)形成產(chǎn)能的先進技術，起到了關鍵性的引領和支撐作用。但從整個技術產(chǎn)業(yè)體系看，前兩期領跑基地僅是對市場應用端的技術和產(chǎn)品提供了支持，對創(chuàng)新研發(fā)的前沿技術的應用轉化還缺乏支持，也對市場先進技術的供給未形成后續(xù)儲備和持續(xù)支撐。針對以上情況，本期我們啟動了技術領跑基地建設。與應用領跑基地建設不同，技術領跑基地通過給光伏制造企業(yè)自主創(chuàng)新研發(fā)的可推廣應用但尚未批量制造的前沿技術產(chǎn)品提供試驗示范和依托工程，加速科技研發(fā)成果的應用轉化，帶動和引領光伏發(fā)電技術進步和市場應用。具體區(qū)別在于：從技術先進性看，應用領跑基地使用的是市場應用領域的領先技術產(chǎn)品，技術領跑基地使用的是自主研發(fā)、市場尚未應用的前沿技術或突破性技術產(chǎn)品;從產(chǎn)品制造看，技術領跑基地采用的是目前尚未建成生產(chǎn)線、形成產(chǎn)能的產(chǎn)品，對于已有生產(chǎn)線、形成產(chǎn)能的先進技術產(chǎn)品，不屬于支持范圍，不得申報和競爭入選技術領跑基地。
問：與前兩期領跑基地相比，此次領跑基地的突出特點有哪些?
答：在總結前兩期領跑基地建設管理經(jīng)驗的基礎上，《通知》對領跑基地建設進行了部署和完善，歸納起來，有以下幾個特點。
一是進一步明確了實施目標。堅持問題導向，針對目前光伏發(fā)電建設成本高、競爭力缺乏的突出問題，進一步明確“十三五”期間領跑基地建設的目標是推動技術進步，促進成本下降，減少補貼依賴，實現(xiàn)2020年用電側平價上網(wǎng)，并在此大目標下，明確了兩類領跑基地的實施目的和目標。
二是更加突出了目標導向。為使領跑基地名副其實并實現(xiàn)工作目標，我們在領跑基地技術標準和競爭優(yōu)選標準等方面都做了進一步完善。如標準方面，區(qū)分了兩類領跑基地技術標準的制定原則和應用方式，如明確每期應用領跑基地競爭優(yōu)選發(fā)現(xiàn)的技術指標，作為間隔一期時光伏行業(yè)技術平均先進水平預期指標，并作為市場準入標準遞進調整的參照;每期技術領跑基地技術指標原則上作為下期應用領跑基地的技術指標的重要參考，以實現(xiàn)領跑基地光伏產(chǎn)品技術指標和整個行業(yè)技術水平的循環(huán)遞進。
三是更加突出了土地、環(huán)境、安全、電價的約束作用?？偨Y吸取一些地區(qū)光伏電站因土地不落實難以建設，場址位于保護區(qū)被拆除，位于尾礦庫、采煤沉陷區(qū)等區(qū)域安全風險大，以及以往個別領跑基地競爭確定電價較標桿電價基本未降難以達到領跑基地建設目的或電價過低難以實施等經(jīng)驗教訓，設定了相關約束條件，把上網(wǎng)電價至少降低10%作為應用領跑基地的基本條件。
四是進一步完善了工作程序、監(jiān)督管理、激勵獎懲機制。明確地方政府自愿申報、省級能源主管部門初審、領跑基地和企業(yè)競爭優(yōu)選的工作程序。同時，鑒于企業(yè)承諾的設備技術指標不監(jiān)測考核難以驗證、申報電價過低難以實施以及地方承諾的相關政策和服務難以落實等風險，進一步完善了監(jiān)測監(jiān)督和激勵獎懲機制。通過相關獎懲措施，力爭達到“干一個、成一個”、領跑基地名副其實的目的，同時，領跑基地建設堅持“質量至上、效果第一”的原則，力爭用合理規(guī)模達到預期目的。
五是完善了競爭優(yōu)選標準和相關要求。對于基地競爭優(yōu)選，在強調基地資源條件的基礎上，更加突出了政策和服務的配套和落實。如對于用地的落實，將區(qū)分地方政府一攬子承諾、地方政府承諾和有相應權限主管部門提供明確意見相結合、土地權屬人和實際經(jīng)營使用權人出具明確意見、土地獲得有相應權限主管部門預審通過，以及土地已依法辦理手續(xù)等不同情形進行落實程度評定和優(yōu)選，防止“空頭”承諾。同時，強調已明確投資主體和設備制造企業(yè)的項目不得申報領跑基地，地方政府在企業(yè)競爭優(yōu)選中不得預先指向、指定或變相指定投資主體和設備制造企業(yè)，須按照《通知》發(fā)布的優(yōu)選標準和相關要求充分競爭優(yōu)選，使光伏發(fā)電這一陽光下的產(chǎn)業(yè)成為“陽光工程”。
問：領跑基地的建設規(guī)模和技術指標是如何確定的?
答：建設規(guī)模和技術指標是領跑基地建設中大家普遍關心的問題。從實施操作看，既要考慮有一定規(guī)模效應，達到工作目標和實施效果，也要兼顧先進技術產(chǎn)品實際產(chǎn)能和領跑的“拔尖”性。為此，綜合考慮各種因素，我們提出了每期領跑基地總控制規(guī)模800萬千瓦的上限指標，并將視實施效果、對光伏產(chǎn)品市場價格影響以及技術進步等情況，調整每期具體實施規(guī)模，并適時組織實施。
技術指標方面，根據(jù)光伏行業(yè)技術進步和產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況循環(huán)遞進，每期領跑基地的具體技術指標，由國家能源局會同相關部門在委托專業(yè)機構專題研究，廣泛聽取、征求相關方面意見，專家研討的基礎上研究提出。本期應用領跑基地多/單晶硅光伏組件的轉換效率要求分別為17%和17.8%，技術領跑基地多/單晶硅光伏組件的轉換效率要求分別為18%和18.9%。此外，我們還對應用領跑基地和技術領跑基地的技術先進性優(yōu)選評分進行了銜接。
問：領跑基地的競爭優(yōu)選標準主要考慮哪些因素?
答：作為清潔低碳能源供給和降低非化石能源比重的有效措施，光伏發(fā)電得到了各級政府和相關方面的高度重視，建設的積極性也非常高。為確保公平公正開展領跑基地建設，將通過公開競爭的方式擇優(yōu)選擇基地，并制定了相應的競爭優(yōu)選規(guī)則。從光伏電站的建設特點和前兩期領跑基地建設經(jīng)驗看，首先應落實土地、環(huán)保、安全等前提條件，對占用基本農(nóng)田、位于有環(huán)境影響制約或者存在安全風險區(qū)域的基地實行一票否決，以落實嚴守耕地保護、生態(tài)紅線和安全底線的要求。同時，對應用領跑基地競爭電價設定入門門檻，將比標桿電價低10%作為競價入門門檻。在此基礎上，基地優(yōu)選標準綜合考慮了太陽能資源、電網(wǎng)接入與消納、低用地成本和相關稅費減免，以及綜合保障機制等因素。
問：領跑基地企業(yè)優(yōu)選要素是什么?應用領跑和技術領跑的優(yōu)選要素有何差別?
答：為保障領跑基地的質量效益，需要采用先進的光伏產(chǎn)品、先進的系統(tǒng)集成技術、高水平的建設安裝質量、智能化的運維體系和高素質的管理團隊。通過前兩期基地企業(yè)競爭性評優(yōu)的經(jīng)驗和后續(xù)建設實際，普遍認為投資能力、業(yè)績水平、技術與產(chǎn)業(yè)先進性、建設方案的優(yōu)化水平是反映上述幾個內容的重要因素，并作為領跑基地企業(yè)優(yōu)選的基本要素。同時，為突出目標導向，根據(jù)兩類領跑基地的不同目標，分別設定了不同的主要競爭要素。對于應用領跑主要突出上網(wǎng)電價，對于技術領跑主要突出研發(fā)技術的先進性和市場應用前景。同時，為盡可能防范企業(yè)惡意低價競爭，明確申報最低電價比次低電價每度電低5分錢以上的，直接判定不得入選。
問：對領跑基地建設有哪些監(jiān)測監(jiān)督要求和具體措施?
答：為確保領跑基地建設達到預期目的和實施效果，除了制定科學完善的競爭優(yōu)選標準和加強前期管理外，事中事后監(jiān)測監(jiān)管也同樣重要。為此，我們進一步完善了監(jiān)測監(jiān)管要求，明確了相應獎懲措施，主要包括：一是對于基地建設的各類指標和政策服務承諾實施情況定期監(jiān)測評價并及時發(fā)布;二是對不按要求和承諾建設的、驗收不合格的基地企業(yè)，禁止參加后續(xù)領跑基地投資建設;三是對失信情節(jié)嚴重的，根據(jù)行業(yè)黑名單或國家信用體系失信名單的有關規(guī)定辦理;四是在加強監(jiān)督懲戒的同時，實施獎勵措施。其中，本期預留的150萬千瓦規(guī)模，擬視情對建設速度快、并網(wǎng)消納落實、實施效果好的應用領跑基地所在地給予增加等量建設規(guī)模等方式予以鼓勵。
問：領跑基地與一般光伏項目是什么關系?其組織形式有何不同?
答：光伏發(fā)電是一個市場化程度較高的能源行業(yè)，一般光伏項目是按市場規(guī)則由企業(yè)自主決策、自擔風險開展投資建設和運行管理。政府在其中主要是承擔政策支持、服務保障作用，包括因光伏項目需要政府補貼，在一段時期內根據(jù)規(guī)劃要求實行規(guī)模管理等。領跑基地建設實際上是政府為促進光伏行業(yè)技術進步、成本下降、補貼減少而設立的一種示范平臺，起到引領整個行業(yè)的“加速器”的作用，其示范成果將以點帶面在一般光伏項目中推廣應用，因此與一般光伏項目的管理和要求也有所相同。就組織形式而言，主要如下。
一是國家能源局制定明確的目標任務、總體安排和管理機制，商有關方面研究提出基地和企業(yè)優(yōu)選的標準，以及每期領跑基地建設的具體規(guī)模、技術指標和相關要求。二是地方政府對照基地申報建設要求，落實相關申報條件后自愿申報。三是省級能源主管部門根據(jù)國家能源局要求，對地方政府申報的基地進行初審后，推薦報送國家能源局。四是技術管理機構組織專家對申報基地進行評價優(yōu)選，并下達基地名單。五是入圍的基地所在地政府制定競爭優(yōu)選工作方案，通過競爭方式優(yōu)選確定項目投資(含制造)企業(yè)，并負責具體項目的建設管理工作。六是建立國家能源局指導、省級發(fā)展改革委(能源局)協(xié)調、基地所在地市(縣)政府落實、技術管理機構技術支撐下的監(jiān)測評價和監(jiān)督管理工作機制，對領跑基地建設運營實施全過程監(jiān)管監(jiān)督。領跑基地和企業(yè)競爭優(yōu)選結果、主要考核指標、承諾條件，及基地建設進展情況、監(jiān)測評價結果將及時對外公布，接受各方監(jiān)督。
此外，需要提醒的是，按《通知》要求，每個省最多可申報2個應用領跑基地和1個技術領跑基地，申報的截止時間為10月31日，以國家能源局綜合司收文時間為準，不符合以上要求的將不予受理。
問：如何有效發(fā)揮領跑基地對于光伏行業(yè)的試點示范和整體帶動作用?
答：為有效發(fā)揮領跑基地對整個行業(yè)的試點示范和整體帶動作用，實現(xiàn)以點帶面，除制定科學的技術標準和落實外部建設條件外，基地的選擇也非常重要。從我國太陽能資源等建設條件和能源消費的分布看，太陽能資源最豐富的地區(qū)大多需要更大范圍的消納市場，太陽能資源一般地區(qū)很多可就地消納，因此從整個行業(yè)發(fā)展看，需選擇各類具有代表性的地區(qū)進行試點示范和領跑基地建設，以利于面上推廣以及帶動領跑技術的全面應用。
同時，建立健全聯(lián)動機制。一是技術標準方面。一方面加大領跑技術的應用推廣，加速光伏產(chǎn)業(yè)技術進步，明確每期技術領跑基地技術指標原則上作為下期應用領跑基地的技術指標的重要參考，每期應用領跑基地競爭優(yōu)選發(fā)現(xiàn)的技術指標，作為間隔一期時光伏行業(yè)技術平均先進水平預期指標;另一方面根據(jù)領跑技術標準的遞進提高情況，聯(lián)動調整光伏發(fā)電產(chǎn)品市場準入技術門檻，加速落后技術、產(chǎn)能淘汰。二是電價政策方面。發(fā)揮應用領跑基地建設的示范作用，競爭優(yōu)選發(fā)現(xiàn)的合理電價作為完善光伏發(fā)電價格政策、電價退坡的重要參考。
原標題：【國家能源局答記者問】光伏發(fā)電“領跑者”計劃背景、特點、效果、標準
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