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編者按：2017年9月25日，國(guó)土部、國(guó)務(wù)院扶貧辦、國(guó)家能源局聯(lián)合印發(fā)出臺(tái)《關(guān)于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見(jiàn)》，進(jìn)一步明確了光伏扶貧項(xiàng)目及利用農(nóng)用地復(fù)合建設(shè)的光伏發(fā)電站項(xiàng)目在不破壞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的前提下，可不改變?cè)玫匦再|(zhì)，在永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地上布設(shè)光伏方陣，這是對(duì)利用農(nóng)村土地建設(shè)光伏項(xiàng)目的重大利好。

但根據(jù)我國(guó)土地管理有關(guān)法律法規(guī)，農(nóng)村集體土地性質(zhì)較為特殊，實(shí)踐中簽訂的所謂“農(nóng)村土地租賃合同”其本質(zhì)就是法律意義的“租賃”嗎?農(nóng)村集體土地的租賃與農(nóng)村集體土地經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)承包的區(qū)別何在?兩者在法律性質(zhì)上的不同，將帶來(lái)哪些不同的法律后果呢?土地租賃合同應(yīng)當(dāng)與村委會(huì)簽還是與農(nóng)戶簽?zāi)?本文將對(duì)此進(jìn)行分析探討，揭開(kāi)其中的奧秘。

一、光伏方陣使用農(nóng)用地有關(guān)法律分析

在“農(nóng)光互補(bǔ)”項(xiàng)目中，光伏企業(yè)在實(shí)踐中采取的普遍做法是：與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)或相關(guān)土地權(quán)益人簽訂土地承包合同或租賃合同，取得項(xiàng)目建設(shè)所需農(nóng)用地的使用權(quán)，再將其中涉及項(xiàng)目永久性建筑用地部分(如升壓站、運(yùn)營(yíng)管理用房、進(jìn)場(chǎng)道路等)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用批準(zhǔn)手續(xù)，履行土地征收程序，而對(duì)于光伏方陣用地，直接采取“租賃”方式用地，無(wú)需辦理土地征收程序。

在上述用地模式中，光伏方陣用地在法律關(guān)系上較為復(fù)雜，其法律性質(zhì)不能簡(jiǎn)單的以租賃法律關(guān)系來(lái)看待。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》的相關(guān)規(guī)定，國(guó)家對(duì)農(nóng)村土地實(shí)行土地承包經(jīng)營(yíng)制度。據(jù)此規(guī)定，光伏企業(yè)與土地所有權(quán)人(即集體經(jīng)濟(jì)組織，一般為村委會(huì))或承包人(即土地承包人，一般為農(nóng)戶)簽訂的農(nóng)用地租賃合同，其實(shí)質(zhì)屬于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的發(fā)承包關(guān)系或流轉(zhuǎn)關(guān)系(包括轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等方式)，該行為不僅需受《合同法》的調(diào)整，同時(shí)亦需符合《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》的相關(guān)規(guī)定。

從這個(gè)角度來(lái)看，光伏方陣租用農(nóng)用地的方式可以區(qū)分為兩種不同的形式，其性質(zhì)是完全不同的。一是通過(guò)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)發(fā)包取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，光伏企業(yè)與發(fā)包方之間構(gòu)成土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)承包關(guān)系;二是通過(guò)與作為承包人的集體經(jīng)濟(jì)組織成員簽訂租賃合同的方式取得，光伏企業(yè)與承包方之間構(gòu)成土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)關(guān)系。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，兩者之間在簽訂土地租賃合同的主體、程序、期限等方面均有所不同，面臨的法律風(fēng)險(xiǎn)各異 光伏企業(yè)使用農(nóng)村土地法律關(guān)系圖

二、光伏企業(yè)通過(guò)土地承包方式取得土地使用權(quán)應(yīng)關(guān)注的法律問(wèn)題

(一)簽約主體問(wèn)題

根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，農(nóng)村土地承包權(quán)的發(fā)包主體為具有土地所有權(quán)的村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)，已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組發(fā)包。據(jù)此規(guī)定，村民委員會(huì)并非唯一的合法的簽約主體，在部分存在兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的行政村，對(duì)外發(fā)包土地時(shí)，應(yīng)當(dāng)由相應(yīng)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組作為簽約主體，而非村民委員會(huì)。

另外，根據(jù)《全國(guó)人大常委法制工作委員會(huì)對(duì)于關(guān)于村民委員會(huì)和村經(jīng)濟(jì)合作社的權(quán)利和關(guān)系劃分的請(qǐng)示的答復(fù)》意見(jiàn)，集體所有的土地依照法律規(guī)定屬于村農(nóng)民集體所有的，應(yīng)當(dāng)由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理。據(jù)此規(guī)定，村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社、經(jīng)濟(jì)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織可以作為農(nóng)村集體土地的簽約主體。

(二)簽約程序要求

農(nóng)村土地承載著一定的社會(huì)保障功能，法律上關(guān)于農(nóng)村土地的發(fā)包設(shè)立了一定的限制性條件，違反這些限制性條件將會(huì)在不同程度上影響合同效力，可能導(dǎo)致合同無(wú)效。光伏企業(yè)作為集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位承包農(nóng)民集體所有土地，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《土地管理法》第十五條、《農(nóng)村土地承包法》第四十八條的規(guī)定，事先經(jīng)本集體組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，并報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府批準(zhǔn)，否則，簽訂的土地承包合同存在被認(rèn)定無(wú)效的風(fēng)險(xiǎn)。

(三)承包期限問(wèn)題

根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》的相關(guān)規(guī)定，耕地承包期為三十年，草地的承包期為三十年至五十年，林地的承包期為三十年至七十年，光伏企業(yè)承包農(nóng)用地時(shí)應(yīng)注意相關(guān)承包期限的規(guī)定，超過(guò)法定的承包期限，將被認(rèn)定為無(wú)效。

需要提示注意的是：實(shí)踐中，很多光伏企業(yè)通常不能正確的理解土地承包與土地租賃的區(qū)別，在與農(nóng)村集體組織或村民委員會(huì)簽訂土地合同時(shí)，一律按土地租賃合同處理。實(shí)質(zhì)上，合同的性質(zhì)如何判斷并非在于合同名稱而在于合同內(nèi)容，不同的合同內(nèi)容所代表的法律性質(zhì)是完全不同的。光伏企業(yè)通過(guò)“租賃”方式完全取得了土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，其實(shí)質(zhì)屬于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的發(fā)承包關(guān)系;光伏企業(yè)并未完全取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，而是土地的部分使用權(quán)，原土地所有權(quán)人仍保留部分權(quán)利(如繼續(xù)由原土地權(quán)利人種植農(nóng)作物或養(yǎng)殖)，則屬于土地租賃關(guān)系。兩者的性質(zhì)不同，法律適用標(biāo)準(zhǔn)也是完全迥異的，在簽約程序及合同期限上也是完全不同的。

三、光伏企業(yè)通過(guò)流轉(zhuǎn)方式取得土地使用權(quán)應(yīng)關(guān)注的法律問(wèn)題

(一)簽約主體問(wèn)題

《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包方，承包方有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的方式，任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫或者阻礙承包方進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。據(jù)此規(guī)定，光伏企業(yè)欲取得農(nóng)戶承包的集體土地使用權(quán)建設(shè)光伏項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)與作為承包方的農(nóng)戶簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，合同的簽約主體是取得土地承包權(quán)的農(nóng)戶。

實(shí)踐中，光伏企業(yè)通常與村委會(huì)簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，而非與農(nóng)戶簽訂合同，如未取得農(nóng)戶的書(shū)面同意，屬于侵犯農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的行為，將導(dǎo)致合同無(wú)效。如光伏企業(yè)堅(jiān)持與村委會(huì)或其它經(jīng)濟(jì)組織簽訂此類土地流轉(zhuǎn)合同，應(yīng)當(dāng)取得每家農(nóng)戶的書(shū)面授權(quán)文件。

(二)簽約的程序要求

采用不同的流轉(zhuǎn)方式，需要履行不同的程序。具體包括以下幾個(gè)要點(diǎn)：

采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意。

采取轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)報(bào)發(fā)包方備案。

流轉(zhuǎn)土地再流轉(zhuǎn)的，需取得原承包方同意。

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取互換、轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)，當(dāng)事人要求登記的，應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)以上地方人民政府申請(qǐng)登記，未經(jīng)登記，不得對(duì)抗善意第三人。

在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)，在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中，需注意優(yōu)先權(quán)的問(wèn)題，進(jìn)行公示。

實(shí)踐中，光伏方陣的農(nóng)用地通常采取租賃方式取得，光伏企業(yè)與農(nóng)戶簽訂土地租賃合同時(shí)，應(yīng)當(dāng)履行報(bào)備程序，無(wú)需本集體組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意。

(三)租賃期限問(wèn)題

《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的期限不得超過(guò)承包期的剩余期限。我國(guó)大部分第二輪土地承包期將于2027年到期，為了保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，黨的十九大報(bào)告指出第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年。光伏企業(yè)與農(nóng)戶簽訂租賃合同時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意核實(shí)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限，合同約定的租賃期限一般不得超過(guò)剩余的承包期限，對(duì)于超出的部分，應(yīng)當(dāng)通過(guò)合理的合同條款設(shè)計(jì)，規(guī)避有關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)。

總之，光伏企業(yè)在利用農(nóng)用地建設(shè)光伏項(xiàng)目，簽訂農(nóng)用地使用合同時(shí)，要區(qū)分土地的不同權(quán)利屬性，與相對(duì)應(yīng)的權(quán)利主體簽約，并根據(jù)不同的合同性質(zhì)，履行相對(duì)應(yīng)的簽約及審批流程，不可不加區(qū)分的盲目簽約，否則，將給光伏項(xiàng)目建設(shè)帶來(lái)重大用地風(fēng)險(xiǎn)。

原標(biāo)題：租賃還是承包？深度揭秘光伏方陣農(nóng)用地使用問(wèn)題