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編者按：2019年的光伏發(fā)電建設(shè)將采取“量入為出”的方式，以補(bǔ)貼額度來決定裝機(jī)量，從而改變“定規(guī)模、分指標(biāo)”的傳統(tǒng)管理辦法，以及財政部、國家發(fā)展改革委、國家能源局“各自為政”導(dǎo)致補(bǔ)貼總量和裝機(jī)規(guī)模脫節(jié)的情況。而這一全新補(bǔ)貼管理方式的調(diào)整，也意味著2019年光伏發(fā)電管理將迎來重大機(jī)制變化。

為防止600億光伏補(bǔ)貼缺口再次上演，國家主管部門正試圖打破各自為政的藩籬，而光伏產(chǎn)業(yè)新一輪發(fā)展的轉(zhuǎn)折或始于此輪新政松動之下。

2月18日下午，國家能源局新能源司召集50余家企業(yè)代表舉行座談會，就2019年光伏發(fā)電建設(shè)管理相關(guān)工作征求企業(yè)意見。次日下午，國家能源局繼續(xù)召開關(guān)于2019年光伏建設(shè)管理方案的第二次座談會。同日上午，全國工商聯(lián)新能源商會組織召開“光伏發(fā)電上網(wǎng)電價政策民營企業(yè)座談會”。

圍繞光伏補(bǔ)貼額度、規(guī)模管理辦法、上網(wǎng)電價等在內(nèi)的光伏行業(yè)研討會頻頻召開，“競價定補(bǔ)貼，補(bǔ)貼定裝機(jī)”的光伏新政正呼之欲出。

經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)記者獲悉，上述會議明確提出2019年的光伏發(fā)電建設(shè)將采取“量入為出”的方式，以補(bǔ)貼額度來決定裝機(jī)量，從而改變“定規(guī)模、分指標(biāo)”的傳統(tǒng)管理辦法，以及財政部、國家發(fā)展改革委、國家能源局“各自為政”導(dǎo)致補(bǔ)貼總量和裝機(jī)規(guī)模脫節(jié)的情況。而這一全新補(bǔ)貼管理方式的調(diào)整，也意味著2019年光伏發(fā)電管理將迎來重大機(jī)制變化。

600億補(bǔ)貼缺口

多數(shù)補(bǔ)貼往往出現(xiàn)在行業(yè)發(fā)展的初期階段，這是政府為了扶持其起步而快速實現(xiàn)市場化發(fā)展采取的戰(zhàn)略性手段。不過，補(bǔ)貼的目的終究是為了日后企業(yè)不用通過補(bǔ)貼也可以進(jìn)行市場化生存。光伏產(chǎn)業(yè)亦是如此。

此前數(shù)年，在國內(nèi)光伏發(fā)電市場高速增長的刺激下，光伏制造企業(yè)紛紛擴(kuò)大產(chǎn)能，光伏制造產(chǎn)能過剩、產(chǎn)品和電站建設(shè)質(zhì)量問題逐漸顯現(xiàn)。來自中國光伏行業(yè)協(xié)會的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2018年光伏補(bǔ)貼缺口預(yù)計超過600億元，包括光伏、風(fēng)電在內(nèi)的可再生能源補(bǔ)貼缺口總額或超過1400億元。

而截至2017年底，國家能源局有關(guān)負(fù)責(zé)人給出的這一數(shù)據(jù)是455億元。這也意味著，短短一年時間光伏補(bǔ)貼缺口持續(xù)擴(kuò)大，同比增長了30%，已經(jīng)影響光伏產(chǎn)業(yè)的健康有序發(fā)展。

對于緣何形成如此巨額缺口，國家應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心首任主任、中國能源研究會可再生能源專業(yè)委員會主任委員李俊峰認(rèn)為，這一方面由于相關(guān)主管部門征收不到位，導(dǎo)致入不敷出；另一方面則是征收額度未能隨可再生能源規(guī)模的擴(kuò)大而提高。

“補(bǔ)貼來源是從可再生能源電價附加征收，每年應(yīng)征收1000億元，但是征收比例僅75%左右，年度欠收200多億元，長此以往就造成了歷史欠賬”。在李俊峰看來，可再生能源附加的額度沒有按照可再生能源法的要求及時調(diào)整，補(bǔ)貼出現(xiàn)缺口成為必然。

“在經(jīng)歷種種變化之后，市場上參與各方也逐漸清醒的意識到，必須通過‘競價’來降低補(bǔ)貼強(qiáng)度，盡快甩掉補(bǔ)貼來保證行業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展。特別是一些光伏行業(yè)頭部公司主動要求降低標(biāo)桿上網(wǎng)電價，進(jìn)行全面競價。”中國新能源電力投融資聯(lián)盟秘書長彭澎指出。

競價“血拼”拿補(bǔ)貼

管理層希冀尋找財政補(bǔ)貼與行業(yè)發(fā)展之間的平衡，以此改變財政補(bǔ)貼缺口隨新能源裝機(jī)增長而被動擴(kuò)大的局面。

據(jù)了解，此次新規(guī)或首次將戶用光伏單列并給予單獨(dú)規(guī)模，實施固定補(bǔ)貼額度0.18元單獨(dú)管理。而在2019年初，國家能源局剛剛發(fā)布了國家補(bǔ)貼支持的戶用光伏年度裝機(jī)總量，并規(guī)定，由電網(wǎng)公司每月公布上一個月的裝機(jī)量。當(dāng)公布的上一個月裝機(jī)量已突破總規(guī)模限制時，本月最后一天為本年度可享受國家補(bǔ)貼的戶用光伏并網(wǎng)截止時間，即戶用光伏有一個月緩沖期。

值得關(guān)注的是，戶用光伏之外，其他光伏項目實行分類管理，全面實施“市場競爭配置”，以“補(bǔ)貼額定市場規(guī)模”。其中，不需要補(bǔ)貼的項目由各省按平價低價項目政策組織實施(按1月18日19號文件執(zhí)行)。需要補(bǔ)貼的項目則劃為五類，除戶用光伏外，還有扶貧項目、普通光伏電站(地面電站)、工商業(yè)分布式光伏、國家組織實施的專項工程或示范項目。

除扶貧、戶用和原已批準(zhǔn)的特殊項目外，分布式和地面電站也將首次全部采用“競價”的方式獲取補(bǔ)貼指標(biāo)。“分布式和地面電站同場競技，把自己當(dāng)兔子、小鹿肯定死路一條，因為對手都是大象老虎，每一個分布式都應(yīng)該是一只螞蟻或者小鳥，低到塵埃，又驕傲到天際，才有生存的空間。”晶科能源控股有限公司副總裁姚峰對此解讀。

而在華創(chuàng)證券能源電力研究員王秀強(qiáng)看來，光伏競價模式的開啟或?qū)⒌贡迫a(chǎn)業(yè)鏈技術(shù)進(jìn)步，并加速光伏平價上網(wǎng)。“國內(nèi)光伏行業(yè)規(guī)模化發(fā)展自2012年開始，一直延續(xù)行政分配資源模式，政府在指標(biāo)管理、電價制定、補(bǔ)貼發(fā)放中起到重要作用”，他表示，自2019年起，能源管理部門擬改變光伏指標(biāo)的分配方式，引入市場競爭機(jī)制，企業(yè)通過競價獲得補(bǔ)貼指標(biāo)，一方面將引導(dǎo)補(bǔ)貼逐步下調(diào)，另一方面也將改變“撒胡椒面”式的指標(biāo)分配方式。對于開發(fā)企業(yè)而言，或?qū)⒕徑庳斦a(bǔ)貼目錄難進(jìn)、補(bǔ)貼拖欠的焦慮。

對此，中國光伏行業(yè)協(xié)會也稱，“采用競價形式公開進(jìn)行，還可避免一些暗箱操作，有利于降低光伏項目的非技術(shù)成本，一批綜合實力較強(qiáng)，有競爭優(yōu)勢的開發(fā)企業(yè)將從中獲益。”

“這是歷年來，最具市場意識的光伏政策文件，主管部門表現(xiàn)出了最大誠意，規(guī)則上是公平的。”姚峰評價。另據(jù)一位資深業(yè)內(nèi)人士感慨，這是他見過最市場化、最合理、最不可能失控的補(bǔ)貼制度體系，不過令其擔(dān)心的是，政策延遲疊加上存量競價或使需求短期承壓。

來自中國光伏專委會的預(yù)測顯示，根據(jù)目前的進(jìn)展，新政最遲約在2019年3月底出臺，第一輪招標(biāo)也將在4-5月進(jìn)行。如上述新政征求意見得以順利實施，今年光伏裝機(jī)或超過去年總量。

原標(biāo)題："最具市場意識"光伏政策即將出臺 以補(bǔ)貼額定裝機(jī)量引發(fā)"血拼"