編者按：《2019年光伏發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)工作方案》的總體思路為市場(chǎng)導(dǎo)向、競(jìng)爭配置、以收定支、分類管理、穩(wěn)中求進(jìn)，以深化市場(chǎng)化發(fā)展、加快平價(jià)進(jìn)程、穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期、考慮市場(chǎng)特點(diǎn)為主要內(nèi)容。
5月30日，國家能源局發(fā)布《2019年風(fēng)電、光伏發(fā)電建設(shè)管理有關(guān)要求的通知》(國能發(fā)新能〔2019〕49號(hào))，進(jìn)一步完善光伏2019年度項(xiàng)目建設(shè)工作機(jī)制，穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期，推動(dòng)光伏發(fā)電從高速增長向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變。
一、政策出臺(tái)整體背景
光伏發(fā)電行業(yè)是我國重要的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)之一，特別是隨著2013年國務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》(國發(fā)〔2013〕24號(hào))等系列政策文件出臺(tái)，我國營造了有利于光伏產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的有利環(huán)境，逐步形成了宏觀政策引導(dǎo)行業(yè)方向、具體政策指導(dǎo)行業(yè)落實(shí)相關(guān)目標(biāo)和保障行業(yè)健康發(fā)展的政策體系，光伏市場(chǎng)應(yīng)用規(guī)模不斷擴(kuò)大、全產(chǎn)業(yè)鏈持續(xù)發(fā)展、技術(shù)水平明顯提升、成本下降成效顯著。自2015年起，我國組件產(chǎn)能、新增和累計(jì)裝機(jī)容量均位居世界首位，光伏系統(tǒng)價(jià)格更是在近十年間下降了超過70%。截至2018年底，我國光伏發(fā)電裝機(jī)已達(dá)到1.74億千瓦，年發(fā)電量1775億千瓦時(shí)，在推動(dòng)能源轉(zhuǎn)型中發(fā)揮了重要作用。
在習(xí)近平總書記關(guān)于“四個(gè)革命、一個(gè)合作”能源安全新戰(zhàn)略重要論述以及黨的十九大關(guān)于“壯大清潔能源產(chǎn)業(yè)”戰(zhàn)略部署的指導(dǎo)下，隨著國內(nèi)光伏市場(chǎng)的持續(xù)擴(kuò)大，補(bǔ)貼需求總量持續(xù)增長、部分地區(qū)棄光限電問題逐步顯現(xiàn)，需要根據(jù)發(fā)展實(shí)際和新形勢(shì)要求，調(diào)整發(fā)展思路、完善發(fā)展政策機(jī)制，推動(dòng)光伏發(fā)電從高速增長向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變。因此，本次發(fā)布的《2019年光伏發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)工作方案》(以下簡稱《方案》)的總體思路為市場(chǎng)導(dǎo)向、競(jìng)爭配置、以收定支、分類管理、穩(wěn)中求進(jìn)。
二、政策主要內(nèi)容研提思路
(一)深化市場(chǎng)化發(fā)展，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用
為推進(jìn)和落實(shí)國家關(guān)于簡政放權(quán)的有關(guān)要求，國家能源局自2014年起，為引導(dǎo)行業(yè)發(fā)展，探索建立了年度指導(dǎo)規(guī)模管理機(jī)制，支持和促進(jìn)行業(yè)規(guī)?；l(fā)展;隨著規(guī)摸不斷擴(kuò)大，探索引入市場(chǎng)競(jìng)爭配置資源方式，行業(yè)發(fā)展市場(chǎng)化程度逐步加強(qiáng)。
為進(jìn)一步落實(shí)“放管服”改革要求，本次國家不再安排光伏發(fā)電建設(shè)規(guī)模，而是轉(zhuǎn)變?yōu)閲夷茉床块T制定競(jìng)爭規(guī)則、財(cái)政部門明確補(bǔ)貼總額、價(jià)格部門確定價(jià)格上限的方式，充分采用市場(chǎng)化方法，由企業(yè)定補(bǔ)貼強(qiáng)度、市場(chǎng)定建設(shè)規(guī)模、電網(wǎng)定消納能力，以市場(chǎng)化為導(dǎo)向促進(jìn)補(bǔ)貼退坡、保障產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度適度。
(二)加快平價(jià)進(jìn)程，對(duì)需要國家補(bǔ)貼的項(xiàng)目擴(kuò)大競(jìng)爭配置范圍
我國光伏應(yīng)用市場(chǎng)在近年快速實(shí)現(xiàn)了規(guī)?；l(fā)展和以規(guī)?；龠M(jìn)工程成本快速降低的過程，正在全面進(jìn)入提質(zhì)增效發(fā)展和向發(fā)電側(cè)平價(jià)上網(wǎng)邁進(jìn)的關(guān)鍵時(shí)期。
為了讓國家補(bǔ)貼資金優(yōu)先用于補(bǔ)貼需求下降快、能盡快實(shí)現(xiàn)平價(jià)的項(xiàng)目和地區(qū)，充分發(fā)揮國家補(bǔ)貼資金支持先進(jìn)企業(yè)和引領(lǐng)光伏平價(jià)的作用，同時(shí)考慮到堅(jiān)決助力國家打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)和支持戶用光伏發(fā)展的需要，對(duì)于光伏扶貧項(xiàng)目和戶用光伏以外的需要國家補(bǔ)貼的項(xiàng)目，全面進(jìn)行競(jìng)爭配置，由地方政府制定以預(yù)期上網(wǎng)電價(jià)作為主要競(jìng)爭條件的競(jìng)爭性配置工作方案、組織競(jìng)爭性配置確定項(xiàng)目業(yè)主和預(yù)期上網(wǎng)電價(jià)，國家根據(jù)補(bǔ)貼額度通過排序確定補(bǔ)貼名單。
(三)穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期，以收定支適度促進(jìn)行業(yè)發(fā)展
在引導(dǎo)行業(yè)健康發(fā)展的過程中，既要考慮到補(bǔ)貼資金籌集能力，又要考慮保持一定的建設(shè)規(guī)模以維持行業(yè)發(fā)展，還要考慮我國光伏全產(chǎn)業(yè)鏈平穩(wěn)發(fā)展對(duì)國內(nèi)和全球市場(chǎng)的重要作用。
因此，本次根據(jù)籌資能力確定補(bǔ)貼規(guī)模，將今年安排的30億元補(bǔ)貼資金支持本年度光伏發(fā)電新建項(xiàng)目，一方面可以保障光伏發(fā)電及上游制造業(yè)保持合理新增規(guī)模，另一方面按補(bǔ)貼規(guī)模由市場(chǎng)確定需要補(bǔ)貼的光伏建設(shè)規(guī)?？珊侠矸€(wěn)定補(bǔ)貼缺口，推進(jìn)光伏從高速增長向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變。
(四)考慮市場(chǎng)特點(diǎn)，對(duì)不同類型的項(xiàng)目進(jìn)行分類施策
我國光伏項(xiàng)目呈現(xiàn)了明顯的多元化特點(diǎn)，一是由于光伏項(xiàng)目單體可建設(shè)規(guī)模的靈活性，大到十萬千瓦級(jí)及以上的大型項(xiàng)目，小到千瓦級(jí)的小型系統(tǒng)，單體項(xiàng)目規(guī)模差異顯著;二是由于光伏項(xiàng)目可涉及的應(yīng)用場(chǎng)景多樣，單戶業(yè)主自建、結(jié)合工商業(yè)屋頂?shù)冉?gòu)筑物建設(shè)、地面建設(shè)等形式均有所涉獵。此外，隨著平價(jià)或無補(bǔ)貼建設(shè)步伐的加快，本次《方案》一方面對(duì)于不需要國家補(bǔ)貼項(xiàng)目進(jìn)行區(qū)分對(duì)待，另一方面充分考慮了光伏建設(shè)形式多樣化及各類建設(shè)形式的特點(diǎn)，對(duì)于需要國家補(bǔ)貼的項(xiàng)目分為光伏扶貧、戶用光伏、普通電站和工商業(yè)分布式以及國家組織實(shí)施的專項(xiàng)工程或示范項(xiàng)目4類進(jìn)行分類施策。其中，
1.充分考慮對(duì)國家打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的支持
對(duì)于已列入國家光伏扶貧目錄和國家下達(dá)計(jì)劃的光伏扶貧項(xiàng)目，按國家相關(guān)政策進(jìn)行管理。
2.促進(jìn)戶用光伏發(fā)展
將今年安排的30億元補(bǔ)貼資金總額對(duì)于戶用光伏進(jìn)行切塊管理，2019年專項(xiàng)用于支持戶用光伏發(fā)展的補(bǔ)貼額度設(shè)定為7.5億元。
此外，充分考慮組織實(shí)施的可行性，一是以建成并網(wǎng)時(shí)間作為補(bǔ)貼計(jì)算起點(diǎn)執(zhí)行固定度電補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，二是為戶用光伏的補(bǔ)貼總量截止統(tǒng)計(jì)時(shí)間留出了一個(gè)月的建設(shè)緩沖期，當(dāng)各省級(jí)電網(wǎng)企業(yè)報(bào)送信息統(tǒng)計(jì)的截至上月底當(dāng)年累計(jì)新增并網(wǎng)裝機(jī)容量超過國家能源局年初發(fā)布的當(dāng)年可安排新增項(xiàng)目年度裝機(jī)容量時(shí)，當(dāng)月最后一天為本年度可享受國家補(bǔ)貼政策的戶用光伏并網(wǎng)截至?xí)r間。
3.將普通光伏電站和工商業(yè)分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目統(tǒng)一競(jìng)爭
考慮到目前我國工商業(yè)分布式和普通電站的既有建設(shè)成果、建設(shè)成本及競(jìng)價(jià)能力，本次將裝機(jī)容量6兆瓦及以上的光伏電站以及就地開發(fā)、就近利用且單點(diǎn)并網(wǎng)裝機(jī)容量小于6兆瓦的戶用光伏以外的各類分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目統(tǒng)一進(jìn)行競(jìng)爭性配置。
同時(shí)，為了提高參與競(jìng)爭配置項(xiàng)目的可落地性以及競(jìng)爭配置過程的公平性，所有參與競(jìng)爭配置的項(xiàng)目需要具備土地(場(chǎng)地)建設(shè)條件和接入消納條件，并由地方在2019年擬新建項(xiàng)目滿足所在地符合市場(chǎng)環(huán)境監(jiān)測(cè)管理要求的基礎(chǔ)上，公開、公平、公正通過招標(biāo)等競(jìng)爭性方式配置選擇對(duì)電價(jià)下降促進(jìn)作用大、建設(shè)條件落實(shí)的項(xiàng)目參與全國競(jìng)爭。
此外，考慮到在加速補(bǔ)貼退坡的同時(shí)擴(kuò)大市場(chǎng)規(guī)模，并考慮不同資源區(qū)太陽能資源條件、不同類別項(xiàng)目建設(shè)成本等差異，本次以修正后的電價(jià)從低到高遴選納入補(bǔ)貼范圍的項(xiàng)目。
4.專項(xiàng)對(duì)待國家組織實(shí)施的專項(xiàng)工程或示范項(xiàng)目
在我國光伏行業(yè)發(fā)展的各個(gè)時(shí)期，國家組織的各類示范型項(xiàng)目均為在當(dāng)時(shí)條件下，對(duì)行業(yè)的發(fā)展起到了至關(guān)重要的促進(jìn)作用，例如特許權(quán)招標(biāo)為當(dāng)時(shí)探索出了我國光伏電價(jià)機(jī)制，光伏領(lǐng)跑基地建設(shè)則大力促進(jìn)了我國光伏技術(shù)進(jìn)步和成本降低。
因此，本次對(duì)于國家明確建設(shè)規(guī)模的示范省、示范區(qū)、示范城市內(nèi)的光伏發(fā)電項(xiàng)目，以及跨省跨區(qū)輸電通道配套光伏發(fā)電項(xiàng)目等進(jìn)行單獨(dú)分類考慮，原則上該類項(xiàng)目均由地方通過招標(biāo)等競(jìng)爭性配置方式組織項(xiàng)目。同時(shí)，考慮到示范型項(xiàng)目的不同情況進(jìn)行區(qū)分細(xì)化處理，主要包括：(1)對(duì)于國家明確的跨省跨區(qū)輸電通道配套光伏發(fā)電項(xiàng)目，①已按相關(guān)規(guī)定競(jìng)爭配置確定項(xiàng)目業(yè)主和明確上網(wǎng)電價(jià)的，繼續(xù)執(zhí)行原有政策;②已核準(zhǔn)輸電通道建設(shè)、明確配套光伏裝機(jī)容量但未明確項(xiàng)目業(yè)主和上網(wǎng)電價(jià)的，按國家能源局另行制定的相關(guān)要求由地方單獨(dú)組織競(jìng)爭配置確定項(xiàng)目業(yè)主和上網(wǎng)電價(jià);③已明確項(xiàng)目業(yè)主但未明確上網(wǎng)電價(jià)的，按國家相關(guān)價(jià)格政策執(zhí)行。(2)示范基地等單獨(dú)競(jìng)爭配置的項(xiàng)目，不進(jìn)行全國補(bǔ)貼申報(bào)競(jìng)爭排序，執(zhí)行各項(xiàng)目競(jìng)爭確定的上網(wǎng)電價(jià)和相應(yīng)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。(3)各類示范省、示范區(qū)、示范縣、示范城市建設(shè)的光伏發(fā)電項(xiàng)目，已發(fā)文下達(dá)建設(shè)規(guī)模的，按已列入以往國家建設(shè)規(guī)模的相關(guān)電價(jià)政策執(zhí)行。
(五)銜接新老政策，保障行業(yè)發(fā)展穩(wěn)中求進(jìn)
我國光伏行業(yè)政策體系通過多年的建設(shè)，不斷的健全和完善。相關(guān)市場(chǎng)主體在經(jīng)濟(jì)和政策等發(fā)展環(huán)境變化的過程中不斷適應(yīng)發(fā)展的需要，存在一定的適應(yīng)和轉(zhuǎn)變的過程和時(shí)間符合市場(chǎng)發(fā)展的自然規(guī)律。在統(tǒng)籌2019年度新增項(xiàng)目建設(shè)的過程中，本《方案》充分考慮了和規(guī)模管理等政策的相互銜接，按照已列入和未列入以往國家建設(shè)規(guī)模這兩大類分別進(jìn)行引導(dǎo)，保障行業(yè)發(fā)展穩(wěn)中求進(jìn)、平穩(wěn)過渡。其中：
1.對(duì)已列入以往國家建設(shè)規(guī)模的項(xiàng)目根據(jù)開工情況區(qū)別施策
一是對(duì)已開工、未建成并網(wǎng)的項(xiàng)目，執(zhí)行國家相關(guān)價(jià)格政策，2019年底仍不能全容量建成并網(wǎng)的則不再納入國家補(bǔ)貼范圍;二是對(duì)未開工項(xiàng)目，已經(jīng)確定項(xiàng)目業(yè)主的，執(zhí)行國家相關(guān)價(jià)格政策，尚未確定項(xiàng)目業(yè)主的由地方單獨(dú)組織競(jìng)爭配置確定業(yè)主和上網(wǎng)電價(jià)，2020年底仍不能全容量建成并網(wǎng)的則不再納入國家補(bǔ)貼范圍，相對(duì)于已開工項(xiàng)目有更寬裕的建設(shè)時(shí)間。
2.對(duì)未列入以往國家建設(shè)規(guī)模的項(xiàng)目引導(dǎo)轉(zhuǎn)型發(fā)展
考慮到部分省份為支持地方光伏發(fā)展、推動(dòng)能源轉(zhuǎn)型，在國家規(guī)模之外自行安排且并網(wǎng)發(fā)電的項(xiàng)目，鑒于這部分項(xiàng)目已形成一定規(guī)模且對(duì)能源轉(zhuǎn)型發(fā)揮了積極作用，國家能源局在研究相關(guān)政策時(shí)將會(huì)統(tǒng)籌考慮，通過轉(zhuǎn)為平價(jià)上網(wǎng)項(xiàng)目、綠證交易等措施逐步解決。
(六)保障政策落實(shí)，采取多策并舉的方式促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展
為在政策調(diào)整完善的同時(shí)保障其可操作、可有效落實(shí)實(shí)施，《方案》注重建立多方位、全過程的保障機(jī)制，主要包括：在項(xiàng)目申報(bào)過程中指導(dǎo)明確申報(bào)前置條件，促進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)條件落實(shí)、技術(shù)經(jīng)濟(jì)性合理;在建設(shè)過程中重視重信守諾，對(duì)建成時(shí)間嚴(yán)格要求，并通過電價(jià)退坡機(jī)制加強(qiáng)引導(dǎo);在項(xiàng)目運(yùn)行階段加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，將各省列入國家補(bǔ)貼范圍項(xiàng)目逾期未建成情況作為市場(chǎng)環(huán)境監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)和下年度申報(bào)的重要因素，加強(qiáng)項(xiàng)目并網(wǎng)和消納等事項(xiàng)的監(jiān)管，形成獎(jiǎng)勤罰懶的良性循環(huán)機(jī)制，協(xié)同促進(jìn)我國光伏行業(yè)健康、可持續(xù)發(fā)展。
三、政策實(shí)施效果展望
我國光伏發(fā)電行業(yè)的發(fā)展從早期的“兩頭在外”一路發(fā)展至產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)和市場(chǎng)應(yīng)用雙雙位居全球首位，有賴于政策機(jī)制的持續(xù)促進(jìn)、保障和不斷完善、創(chuàng)新。目前，我國光伏行業(yè)處于邁向平價(jià)上網(wǎng)的關(guān)鍵過渡階段，以“穩(wěn)、轉(zhuǎn)、改”作為現(xiàn)階段發(fā)展核心，一方面通過明確的市場(chǎng)發(fā)展總體預(yù)期穩(wěn)定行業(yè)發(fā)展信心，第二方面結(jié)合我國目前發(fā)展實(shí)際轉(zhuǎn)變光伏發(fā)展方式、推進(jìn)提質(zhì)增效高質(zhì)量發(fā)展，第三方面進(jìn)一步落實(shí)“放管服”改革要求以市場(chǎng)化手段實(shí)施資源配置，已成為目前形勢(shì)下光伏發(fā)展的必然選擇。
《方案》中以保障光伏行業(yè)健康、可持續(xù)發(fā)展為基本出發(fā)點(diǎn)，市場(chǎng)導(dǎo)向、競(jìng)爭配置、以收定支、分類管理、穩(wěn)中求進(jìn)為總體思路，同時(shí)充分銜接新老政策、全力保障政策落實(shí)和實(shí)施，為今年光伏建設(shè)工作指明了方向，并提供了切實(shí)可行的具體措施和執(zhí)行方式，有利于實(shí)現(xiàn)平價(jià)上網(wǎng)的平穩(wěn)過渡和市場(chǎng)穩(wěn)中求進(jìn)發(fā)展。
總體來看，此次光伏建設(shè)工作方案的制定，經(jīng)多次征求意見，取得了社會(huì)的普遍認(rèn)可，并從分類管理、市場(chǎng)化配置、建設(shè)要求和具體工作安排等多方面明確了我國光伏發(fā)電今年具體建設(shè)工作。相信在科學(xué)合理的政策保障下，我國光伏行業(yè)將保持高質(zhì)量、健康發(fā)展，在全球競(jìng)爭力引領(lǐng)上更上一層樓。
原標(biāo)題：易躍春：光伏新政推動(dòng)行業(yè)向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變
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