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最終，30個(gè)競(jìng)標(biāo)項(xiàng)目中，中國企業(yè)共中標(biāo)29個(gè)。在所有通過技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)審核的企業(yè)中，價(jià)格成了最終的決定因素。其中，陽光電源中標(biāo)9個(gè)項(xiàng)目，CMEC中標(biāo)8個(gè)。而金山集團(tuán)（Shwe Taung Group）和Khaing Lon Gems這兩家中標(biāo)的緬甸企業(yè)也均與中國伙伴企業(yè)進(jìn)行了合作。
中標(biāo)價(jià)格在每千瓦時(shí)3.48美分到5.1美分之間，遠(yuǎn)低于緬甸的平均供電成本（2018年初為每千瓦時(shí)8.1美分）。
招標(biāo)文件日程顯示，緬甸電力能源部已經(jīng)開始與各項(xiàng)目排名第一的投標(biāo)人就購電協(xié)議（power purchase agreement，簡稱PPA）展開談判，并將于10月初發(fā)布中標(biāo)通知書。
購電協(xié)議（PPA）需要在中標(biāo)通知書發(fā)放之日起150天內(nèi)簽署。但招標(biāo)規(guī)則也規(guī)定，如果緬甸電力能源部無法在15天內(nèi)與排名第一的投標(biāo)人敲定購電協(xié)議，就將與排名第二的投標(biāo)人進(jìn)行談判。
出乎意料的中企投標(biāo)
這樣的結(jié)果雖然在意料之中，因?yàn)?月17日的截止日期之前，招標(biāo)方收到的標(biāo)書大多來自中國企業(yè)，但也讓緬甸的電力能源部官員感到一絲措手不及。
緬甸電力與能源部水電和可再生能源部門官員表示，該部門原本期待之前曾提交過計(jì)劃的企業(yè)參與競(jìng)標(biāo)，尤其是來自西方國家、日本和泰國的企業(yè)。
他說：“老實(shí)說，得知投標(biāo)的大部分都是中國企業(yè)令我們感到驚訝，因?yàn)樗麄冎皩?duì)[太陽能]項(xiàng)目并沒有太大興趣。”
尤其是，大多數(shù)中標(biāo)企業(yè)都沒有作為獨(dú)立發(fā)電企業(yè)的豐富經(jīng)驗(yàn)。比如，陽光能源主產(chǎn)光伏逆變器，隆基主產(chǎn)太陽能電池板，CMEC專門從事工程承包。以至于有參與競(jìng)標(biāo)的人士質(zhì)疑“我們?cè)趺纯赡芨?jìng)爭(zhēng)得過自己的太陽能電池板供應(yīng)商？”他所在的聯(lián)合體的競(jìng)標(biāo)價(jià)格遠(yuǎn)比中標(biāo)方要高得多。
根據(jù)招標(biāo)規(guī)則，投標(biāo)人僅需要證明其在過去十年中“開發(fā)/建造”了三個(gè)電力項(xiàng)目，且其中一個(gè)采用了光伏技術(shù)。
這位官員表示，整個(gè)招標(biāo)流程大約持續(xù)了50天，而不是招標(biāo)規(guī)則中預(yù)計(jì)的20天。
他說：“評(píng)標(biāo)委員會(huì)也沒有想到會(huì)有這么多中國企業(yè)競(jìng)標(biāo)，他們也了解這些企業(yè)缺乏電力項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)。我認(rèn)為，委員會(huì)推遲消息發(fā)布正是因?yàn)樗麄冃枰鄷r(shí)間來調(diào)查通過技術(shù)審查的這些企業(yè)的背景。”
緬甸發(fā)電公司（Electric Power Generation Enterprise）總經(jīng)理吳湯乃烏（U Than Naing Oo）負(fù)責(zé)本次招標(biāo)，他在消息發(fā)布之前并未回應(yīng)任何置評(píng)請(qǐng)求。
緬甸電力能源部規(guī)劃司一位高級(jí)官員證實(shí)，與之前的天然氣項(xiàng)目招標(biāo)相比，這次的評(píng)審過程有些“令人頭疼”。
他說：“在[2019年的]液化天然氣項(xiàng)目招標(biāo)中，電力能源部對(duì)中標(biāo)企業(yè)都非常了解，因?yàn)殡p方此前合作過。而這次（太陽能項(xiàng)目招標(biāo)中）出價(jià)最低的這些公司都沒有太多建造和運(yùn)營電廠的經(jīng)驗(yàn)。這讓評(píng)標(biāo)委員會(huì)很緊張。”
他說，評(píng)標(biāo)委員會(huì)與競(jìng)標(biāo)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了交流，最終對(duì)投標(biāo)人提出的項(xiàng)目融資、實(shí)施和運(yùn)營計(jì)劃都感到滿意。
他說：“據(jù)我所知，中標(biāo)企業(yè)并不直接承擔(dān)項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營，而是由其他承包商負(fù)責(zé)。”
按照購電協(xié)議草案條款要求，中標(biāo)機(jī)構(gòu)不得在項(xiàng)目投入運(yùn)營的四年內(nèi)將超過49%的項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓給另一實(shí)體。該官員認(rèn)為，緬甸電力能源部在最后的購電協(xié)議談判時(shí)可能會(huì)表現(xiàn)出一定的靈活性。
這位官員補(bǔ)充道：“我認(rèn)為不會(huì)有什么問題。在緬甸，你不會(huì)總是刻板地按照規(guī)則和規(guī)定的要求去做，而是會(huì)根據(jù)情況隨機(jī)應(yīng)變。在本次招標(biāo)中，電力能源部需要的是廉價(jià)的電力，而中國企業(yè)恰恰能夠提供廉價(jià)電力……價(jià)格相同的情況下，政府可能更愿意選擇西方企業(yè)，但是他們出價(jià)太高了。”
一位熟悉中國海外能源投資的業(yè)內(nèi)人士表示：“從此次中標(biāo)的企業(yè)情況可以看出，中資企業(yè)在新能源海外投資上的反應(yīng)速度更快，風(fēng)險(xiǎn)偏好更高。這背后是中國在光伏等可再生能源產(chǎn)業(yè)上成熟的產(chǎn)業(yè)鏈和商業(yè)模式。”
他補(bǔ)充道：“未來隨著越來越多的東道國打開新能源發(fā)展的政策窗口，中國的可再生能源企業(yè)將有更多的機(jī)遇參與東道國的低碳能源轉(zhuǎn)型。”
但是，投標(biāo)企業(yè)的背景可能會(huì)讓一些人認(rèn)為他們是在試圖消納國內(nèi)庫存壓力。中國太陽能設(shè)備安裝量放緩導(dǎo)致組件供應(yīng)過剩，中國政府因此出臺(tái)政策，控制產(chǎn)能的進(jìn)一步擴(kuò)大。
能源經(jīng)濟(jì)與金融分析研究所（Institute of Energy Economics and Financial Analysis，簡稱IEEFA）能源金融研究主管蒂姆•巴克利（Tim Buckley）表示，中國企業(yè)在國外太陽能市場(chǎng)上可能經(jīng)驗(yàn)仍然不足，但是“自從2010年以來，中國已經(jīng)取代德國成為全球最大的國內(nèi)太陽能投資國，而太陽能項(xiàng)目也不是什么復(fù)雜的工程。”
他補(bǔ)充道，太陽能發(fā)電廠等規(guī)模較小、模塊化的可再生能源項(xiàng)目“通常競(jìng)爭(zhēng)激烈、透明度高，幾乎杜絕了大型傳統(tǒng)化石燃料發(fā)電項(xiàng)目中那些明顯的地方腐敗現(xiàn)象。”然而，“從能力建設(shè)的角度來看，競(jìng)標(biāo)者多樣性不足的局面對(duì)緬甸今后開展更低成本的可再生能源招標(biāo)來說并不算太理想。”
聚焦招標(biāo)程序
競(jìng)標(biāo)者數(shù)量之多之所以令人驚訝，一部分原因在于招標(biāo)流程的設(shè)計(jì)并沒有鼓勵(lì)更多的競(jìng)標(biāo)者參與。緬甸發(fā)電公司在5月新冠疫情肆虐的時(shí)候發(fā)布了招標(biāo)公告，并且只給投標(biāo)單位預(yù)留了一個(gè)月的準(zhǔn)備時(shí)間。當(dāng)時(shí)緬甸許多地區(qū)都實(shí)施了旅行限令，因此招標(biāo)公告中的土地采購要求引發(fā)了批評(píng)。
三位知情人士（包括一位部級(jí)官員）稱，招標(biāo)的目的是讓此前曾向緬甸電力能源部直接提出項(xiàng)目申請(qǐng)的公司投標(biāo)，并未料到會(huì)有其他機(jī)構(gòu)參與競(jìng)標(biāo)。
5月，一個(gè)投標(biāo)機(jī)構(gòu)在招標(biāo)公告發(fā)布后不久就 表示：“有些企業(yè)已經(jīng)提交了標(biāo)書并且收購了項(xiàng)目土地。所以，這次招標(biāo)對(duì)其他競(jìng)標(biāo)機(jī)構(gòu)來說就像是一場(chǎng)挑戰(zhàn)。”
在仰光的西方公司提出抗議后，緬甸電力能源部將招標(biāo)最后期限推遲了一個(gè)月，直到7月中旬。這可能為中國企業(yè)的參與打開了大門。6月初，中緬雙方建立了一條方便中國商業(yè)人士進(jìn)入緬甸的“快捷通道”，而彼時(shí)大多數(shù)其他國家公民的入緬流程仍然非常繁雜。6月15日，中國外交部發(fā)言人趙立堅(jiān)在例行記者會(huì)上表示：“目前，雙方合作的油氣、電力、基建項(xiàng)目多批必要人員已經(jīng)通過‘快捷通道’實(shí)現(xiàn)雙向返崗復(fù)工。”
讓潛在投資者望而卻步的不僅僅是招標(biāo)期限和土地收購要求。由于購電協(xié)議草案在“照付不議”等條款上存在歧義，因此對(duì)于習(xí)慣傳統(tǒng)項(xiàng)目融資的西方投資者來說難以接受。項(xiàng)目的時(shí)間安排（包括180天內(nèi)開工運(yùn)營的要求）也被認(rèn)為難以實(shí)現(xiàn)。投資者需要同時(shí)開展購電協(xié)議談判和太陽能發(fā)電廠建設(shè)。這樣一來，就幾乎無法通過正常渠道獲得項(xiàng)目融資。
緬甸電力能源部常務(wù)秘書吳梭敏（U Soe Myint）在9月17日表示，盡管受到一些質(zhì)疑，但招標(biāo)還是取得了成功。
他在內(nèi)比都通過電話接受采訪時(shí)表示：“人們對(duì)招標(biāo)規(guī)則有很多批評(píng)，主要集中在遞交投標(biāo)書的最后期限上，但是我們這樣做也是為了使這些項(xiàng)目盡快上馬。”
“我認(rèn)為最終結(jié)果已經(jīng)平息了批評(píng)的聲音。許多外國公司也都參與了項(xiàng)目競(jìng)標(biāo)，這說明本次招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)很激烈。我們還獲得了相對(duì)公平的價(jià)格。”除此之外，他拒絕回答更多問題。
“所有人都在搶購?fù)恋?rdquo;
5月的招標(biāo)公告引發(fā)了一輪土地收購熱潮，因?yàn)楦骷夜緸榱颂峤环险袠?biāo)條件的標(biāo)書，都試圖在盡可能靠近30個(gè)招標(biāo)項(xiàng)目的地方購買或租賃數(shù)百英畝土地。
許多擬定的項(xiàng)目地點(diǎn)都位于緬甸中部不適合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的干旱地區(qū)，而且即使在季風(fēng)季節(jié)，那里的太陽輻射也依然很強(qiáng)。
曼德勒省的大市鎮(zhèn)（Thazi）有兩個(gè)擬建項(xiàng)目-Thazi和Thabyaywa。當(dāng)?shù)厝苏f，招標(biāo)公告發(fā)布后不久，經(jīng)紀(jì)人、中間商和公司職員就紛紛來到了這里。
一位不愿透露姓名的大市鎮(zhèn)房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)人說：“ 6月份很不尋常。很多人來這里尋找土地。有中國人，也有印度人，但大多數(shù)是緬甸人，他們一般都是外國公司的職員或中間人。有想買的，有想租的……總之這些交易都非常不同尋常。”
一家中國公司要求他在大市鎮(zhèn)變電站附近找到130英畝以上的土地，但經(jīng)過幾天的尋訪，他放棄了。“大市鎮(zhèn)周圍的大部分土地都是灌溉農(nóng)田，因此價(jià)格很高，大致為每英畝400至500萬緬元（約合3,000至3,700美元），而且很少有人愿意出售。”
該鎮(zhèn)以東、離變電站不遠(yuǎn)的幾個(gè)村莊的管理人員說，9月初以來人們對(duì)這片土地的關(guān)注度都非常高，但達(dá)成交易并不容易。
紫坪堡(Zee Pin Pauk)村的管理員吳桑吞昂(U San Tun Aung)說，6、7月份他們村來了許多經(jīng)紀(jì)人，其中有些人還帶著同行的外國人。他在哥哥的養(yǎng)牛場(chǎng)接受采訪時(shí)說：“有些村民愿意與他們合作，但問題是對(duì)方要求他們拿出150英畝左右的成片土地。”
最終，西班牙Enerland公司及其當(dāng)?shù)睾献骰锇榫挼闊o限能源公司（Myanmar Infinite Energy）的代理商與Thabyaywa變電站附近苗基孔（Myo Gyi Kone）村的居民達(dá)成了土地租賃協(xié)議。那里的土地不那么肥沃，當(dāng)?shù)厝藢?duì)報(bào)價(jià)也很滿意。
40多名農(nóng)民將苗基昆（Myo Gyi Kwin）以南一片約130英畝的土地以每英畝180萬緬元（約合1,362美元）的價(jià)格租給了上述兩家公司組成的聯(lián)合體，租期為15年。不過，承租方最初僅需支付每英畝3萬緬元，如果項(xiàng)目中標(biāo)再支付剩余款項(xiàng)。
土地質(zhì)量的不同也體現(xiàn)在投標(biāo)數(shù)量上：Thabyaywa項(xiàng)目共吸引了12家企業(yè)競(jìng)標(biāo)，競(jìng)標(biāo)企業(yè)最多的是馬圭地區(qū)的Ta Nyaung項(xiàng)目，共收到了13家企業(yè)的標(biāo)書，而大市鎮(zhèn)的項(xiàng)目盡管距其不遠(yuǎn)，卻只有7家企業(yè)競(jìng)標(biāo)。
苗基孔村的村民吳坦吞(U Than Tun)說：“這個(gè)計(jì)劃原本打算將我們的土地租用15年，并可能延長10年。”他將自己25英畝土地中的18英畝租了出去。“這片土地并不肥沃，所以我很樂意用它來換點(diǎn)什么。”
但是就在采訪的前幾天，代理機(jī)構(gòu)已經(jīng)通知村民租賃計(jì)劃全部取消，可能是因?yàn)樵撏稑?biāo)機(jī)構(gòu)未通過技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)審查。
苗基孔村的村民說，6月達(dá)成的幾塊土地的租賃協(xié)議顯然是為了參與太陽能項(xiàng)目競(jìng)標(biāo)。一位名叫杜飄飄敏（Daw Phyu Phyu Myaing）的婦女在苗基昆 （西）購買了100多英畝土地，每英畝報(bào)價(jià)80萬緬元至110萬緬元（約合600至830美元）。
村民吳坦昌（U Than Chaung）有20英畝土地，他將其中的7英畝賣給了杜飄飄敏。在收到每英畝13萬緬元（約合98美元）的首付款后，他向杜飄飄敏提供了土地使用證的副本。他說：“我們本應(yīng)在8月中旬收到尾款，但是杜飄飄敏要求我們將截止日期延長到8月底。”
截至9月3日，吳坦昌和其他幾位村民仍未收到杜飄飄敏的合同尾款，他們認(rèn)為合同已經(jīng)失效。他說：“我們不知道他們?yōu)槭裁匆@樣浪費(fèi)錢。”
不過，杜飄飄敏似乎無意完成交易。她是緬甸Royal Ace Trading公司的董事，其所在公司參與了4個(gè)項(xiàng)目的投標(biāo)，包括與泰國PCS Machine Group Holdings攜手競(jìng)標(biāo)的Thabyaywa項(xiàng)目，但是最終都失敗了。
中標(biāo)者后續(xù)會(huì)遇到問題嗎？
隨著排名第一的中標(biāo)人名單公布，他們?cè)?月和7月迅速達(dá)成的土地交易可能會(huì)受到更嚴(yán)格的審查。
這可能會(huì)給某些投標(biāo)人帶來麻煩，從而為候選名單中的其他順位競(jìng)標(biāo)者帶來潛在機(jī)會(huì)。
在Thabyaywa，由亞洲世界集團(tuán)子公司緬甸金能公司（Gold Energy）和上海的可再生能源公司寰泰能源組成的聯(lián)合體以每千瓦時(shí)3.95美分的競(jìng)標(biāo)價(jià)格險(xiǎn)勝國家電投云南國際電力投資有限公司和Primus Advanced Technologies組成的聯(lián)合體。
但苗基孔村當(dāng)?shù)鼐用癖硎?，金能公司用來?jìng)標(biāo)的土地其實(shí)歸當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)所有，并且是在他們不知情的情況下被悄悄出售的。
和Enerland和Royal Ace一樣，金能公司在苗基昆收購了1000多英畝的土地。“昆”（kwin）是緬甸語中是田野或平原的意思。這片被收購的土地環(huán)繞著苗基孔村。以村莊為中心，苗基昆被分成東、南、西、北四個(gè)地塊。
金能公司購買的土地位于苗基昆的東部地塊，占地200英畝，目前是牧場(chǎng)。“我們年輕時(shí)曾在這里種過各種農(nóng)作物，” 80多歲的居民吳他雅（U Thar Ya）說。
他說，大約35年前開始，由于氣候變化導(dǎo)致降雨減少，洪水頻發(fā)，這里已經(jīng)不太可能種植農(nóng)作物了。
他說：“我們不得不放棄農(nóng)業(yè)，改做其他行業(yè)。”
近年來，畜牧已成為該地區(qū)的主要產(chǎn)業(yè)。2017年底，緬甸允許活牛出口，對(duì)華畜牧銷售蓬勃發(fā)展，牧場(chǎng)需求也隨之增長。居民說，苗基昆現(xiàn)在有大約4000頭牛。
但隨后，居民在6月初意外得知苗基昆（東）的一大塊地已被出售給了太陽能項(xiàng)目的投標(biāo)人。
大市鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)土地管理和統(tǒng)計(jì)部的一位官員證實(shí)，金能公司在6月初購買了133.34英畝的土地。
這位不愿透露姓名的官員說：“據(jù)我所知，“亞洲世界”（Asia World）打算用它來競(jìng)標(biāo)Thabyaywa太陽能發(fā)電項(xiàng)目。”
他說，自5月招標(biāo)公告發(fā)布以來，大市鎮(zhèn)就出現(xiàn)了很多土地交易，但買家沒有義務(wù)通知該部門。他們得知這筆交易還是因?yàn)槊缁状宓拇迕駥?duì)此提出了異議。
100多位村民聯(lián)名向曼德勒地區(qū)政府以及相關(guān)政府部門遞交了一封投訴信，呼吁當(dāng)局審查6月13日緬甸金能公司從7個(gè)人手中購買的121.66英畝土地的所有權(quán)。
負(fù)責(zé)土地登記的官員說，土地使用證書代表土地所有權(quán)，在緬甸被稱為“七號(hào)表格”，已在《農(nóng)田法》頒布大約一年后的2013年下半年頒發(fā)給了這七個(gè)人。他補(bǔ)充說，沒有記錄表明村民們反對(duì)向這七個(gè)人頒發(fā)證書。
但是苗基孔村的村民們表示，政府官員當(dāng)時(shí)并未告知他們土地所有權(quán)申請(qǐng)的相關(guān)事宜。
“我們根本不知道這片土地已經(jīng)被并不住在這里的人搶注了。我們以為苗基昆（東）仍然是政府管理下的閑置土地。” 吳他雅說， “這個(gè)牧場(chǎng)對(duì)我們的生活至關(guān)重要。沒有它，我們將無法繼續(xù)養(yǎng)牛了。”
金能公司企業(yè)傳播總監(jiān)科·克里斯·?。↘o Chris Lone）說，該公司是從經(jīng)證實(shí)的所有者那里購買的土地，對(duì)所謂所有權(quán)糾紛并不知情。他拒絕對(duì)此發(fā)表進(jìn)一步評(píng)論。
匆匆進(jìn)行的環(huán)保檢查
有關(guān)環(huán)境評(píng)估的規(guī)則讓投標(biāo)人感到困惑，這通常也是大型建設(shè)項(xiàng)目的瓶頸。
緬甸的環(huán)境許可制度相對(duì)較新，相關(guān)流程在2015年才正式引入。針對(duì)不太敏感企業(yè)的環(huán)境影響評(píng)估和初步環(huán)境檢查大量積壓，導(dǎo)致商業(yè)活動(dòng)所需的環(huán)境合規(guī)證書（environmental compliance certificates，簡稱ECC）簽發(fā)被大規(guī)模延遲。實(shí)際上，許多公司在沒有環(huán)境合規(guī)證書，甚至根本沒有進(jìn)行任何影響評(píng)估的情況下就已經(jīng)開始施工。
根據(jù)緬甸環(huán)境影響評(píng)估程序的要求， 50兆瓦以下規(guī)模的太陽能項(xiàng)目無需進(jìn)行初步環(huán)境檢查，而且只有在電力能源部強(qiáng)制要求的情況下才需要進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)估。
令人困惑的是，招標(biāo)文件的購電協(xié)議草案卻顯示，企業(yè)應(yīng)“根據(jù)緬甸自然資源和環(huán)境保護(hù)部的要求和規(guī)定”準(zhǔn)備項(xiàng)目的環(huán)境和社會(huì)影響評(píng)估（environmental and social impact assessment ，簡稱ESIA）。但是隨后相關(guān)部門重申，企業(yè)應(yīng)根據(jù)國際金融公司（IFC）的《社會(huì)和環(huán)境可持續(xù)性績效標(biāo)準(zhǔn)》來準(zhǔn)備環(huán)境和社會(huì)影響評(píng)估。國際金融公司是世界銀行集團(tuán)的成員，該組織為緬甸電力和能源部提供技術(shù)援助，并向其提供了購電協(xié)議的模板。
緬甸環(huán)保部環(huán)境保護(hù)司司長吳考桑乃（U Kyaw San Naing）表示，該部門最多要花兩個(gè)月的時(shí)間才能完成一份環(huán)評(píng)報(bào)告的審核，所以很難在這么短的時(shí)間內(nèi)同時(shí)審查30份環(huán)評(píng)報(bào)告。
他補(bǔ)充說：“為了審查一份環(huán)評(píng)報(bào)告，我們必須與相關(guān)政府部門的成員組建一個(gè)團(tuán)隊(duì)。”
他說，盡管太陽能項(xiàng)目通常對(duì)環(huán)境的影響有限，審查過程不會(huì)花費(fèi)很長時(shí)間。他說，該部門還是優(yōu)先考慮太陽能發(fā)電廠，因?yàn)樗鼈兪怯蓢抑С值摹?br />
他補(bǔ)充說，等待環(huán)境合規(guī)證書時(shí)還可以做一些準(zhǔn)備工作。
他說：“在等待審批結(jié)果的時(shí)候可以開展一些基礎(chǔ)工作，比如土地清理、設(shè)立圍欄等。”
原標(biāo)題：緬甸1GW光伏項(xiàng)目招標(biāo)始末：陽光電源、國家電投、隆基“搶灘”，土地將成最大隱憂
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